I mere end 2000 år har det direkte demokrati
i Schweiz sikret fred, stabilitet og velstand!

I denne artikel fortæller Mogens Hermann Hansen om hvorledes folkeforsamlingsdemokratiet i de små svejtsiske kantoner fungerer på sin egen fredsommelige måde.

wpe34085.gif (199218 bytes)

Mogens Herman Hansen (født 1940) er docent i klassisk filologi ved Københavns Universitet og for tiden leder af Polic Centret under Grundforskningsfonden. Han anses af mange som den førende kapacitet på det klassiske demokratis område. Hans bog The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes (Basil Blackwell, 1991) er et internationalt standardværk, der er oversat til en række sprog, herunder tysk og fransk. I gennem årene har han publiceret en sand syndflod af forskningsartikler i verdens førende tidsskrifter i oldtidshistorie. Hans seneste  bøger på dansk er Demokratiet i Athen (1993) og Kilder til Demokratiet i Athen (1994). Begge er udkommet på Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck.

© Optryk og gengivelse (også i form af citater og uddrag) kun tilladt, når Foreningen for Direkte Demokrati nævnes som kilde

Schweiz er en forbundsstat opdelt i treogtyve kantoner, eller rettere i tyve kantoner og seks halvkantoner. Forbundet varetager først og fremmest statsopgaver som udenrigpolitik, forsvar, jernbaner, post, mønt etc. Kantonerne har således meget omfattende beføjelser vedrørende hospitaler, skole, kirke, retspleje, socialforsorg, politi og vejvæsen etc. Hver kanton har sin egen forfatning og sin egne love, og en schweizerborgers dagligdag er i de fleste tilfælde reguleret ved love givet af kantonen og ikke af forbundet.

Kantonerne er altså delstater. De fleste af dem er styret af et folkevalgt parlament og en folkevalgt regering, men i nogle af de mindre kantoner har man bevaret en form for direkte demokrati. Her vedtages alle love og alle vigtige forvaltningsakter af en folkeforsamling kaldet Landsgemeinde, hvor alle borgere kan møde op og stemme. Denne forsamling vælger også kantonens regering og dens dommere, og det er også Landsgemeinde, der udpeger repræsentanter til stænderrådet, det schweiziske senat, hvor hver kanton har to mandater og hver halvkanton et mandat.

Parlamentets vigtigste opgave er kun at forberede alle de forslag, der skal drøftes og vedtages på Landsgemeinde af hele folket


I disse Landsgemeindekantoner har man også et folkevalgt parlament, men parlamentets vigtigste opgave er her kun at forberede alle de forslag, der skal drøftes og vedtages på Landsgemeinde af hele folket. Parlamentet har ingen besluttende myndighed.

Landsgemeinde er en institution, der går tilbage til middelalderen, og den findes kun i de oprindelige tysksprogede kantoner. Den opstod i 13. århundrede og den første dokumenterede Landsgemeinde blev holdt i kantonen Schwyz i 1294, tre år efter indgåelsen ad edsforbundet mellem Schwyz, Uri og Unterwalden. I 1500-tallet havde kvinderne adgang til Landsgemeinde i flere af kartonerne. Siden gled de ud, og de har først fået politiske rettigheder igen i 1972. I Appenzell Ausserrhoden fik kvinderne først tale- og stemmeret på Landesgemeinde i 1992.

I dag findes der Landesgemeinde i en af kantonerne, Glarus, og i fire halvkantoner, nemlig Appenzell Ausserrhoden, Appenzell Innerhoden, Obwalden og Nidwalden. I alle fem tilfælde er der tale om små samfund både geografisk og demografisk. Glarus er det største af områderne på ca. 700 km2 med ca. 40.000 indbyggere, og Appenzell Innerrhoden er det mindste samfund med et areal på 175 km2 og en befolkning på ca. 13.000 indbyggere.

I 1500-tallet havde kvinderne adgang til Landsgemeinde i flere af kartonerne.


Landsgemeinde samles kun én gang om året, enten den sidste søndag i april eller første søndag i maj. Der er mødepligt, men den håndhæves ikke længere. Og i reglen er det kun 1/3 til 114 af de stemmeberettigede, der møder op. I Glarus er det 5 - 8.000, i Obwalden er det 3-4.000 afhængig

af dagsordenens betydning og af vejrliget. Landsgemeinde afholdes nemlig under åben himmel, i Glarus på byens torv, hvor en trætribune hvert år konstrueres til formålet. I Obwalden Mødes folket på bjergsiderne lige uden for byen Sarnen, på en indbegnet plads, hvor kantonens skytteforening har sine bygninger.

På Landesgmeinde har alle borgere taleret og stemmeret. Mødet ledes af Landammann, som er kantonens præsident og præmierminister. Ud over valgene er der som regel 15 - 20 punkter på dagsordenen, og man skrider ikke til afstemning, før et problem er uddebateret, dvs. når ingen længere ønsker ordet. Afstemningen foregår ved håndsoprækning, og alle spørgsmål afgøres ved simpel majoritet.

Landesgemeinde opløses først, når man er kommet igennem alle punkter på dagsordenen, og mødet varer som regel 2 - 6 timer, alt efter, hvor mange kontroversielle sager man skal behandle, og hvor godt vejret er. De beslutninger der skal træffes er ofte af vidtrækkende betydning for kantonens borgere, og derfor kan man kun færdigbehandle sagerne på nogle få timer, fordi andre organer har gjort hele forarbejdet, før Landesgemeinde afholdes.

Afstemningen foregår ved håndsoprækning,
og alle spørgsmål afgøres ved simpel majoritet


Øverst står Landammann, kantonens statschef og regeringschef. Derefter kommer regeringen (Regierungsrat) og endelig selve parlamentet (Landrat eller Kantonsrat). Intet forslag til en lov eller forvaltningsakt kan forelægges direkte for folket på Landesgemeinde. Alle forslag skal indleveres til parlamentet mange måneder i forvejen. De allerfleste forslag kommer i dag fra regeringen, men det sker dog ikke sjældent, at en privatperson, eller en gruppe af privatpersoner tager initiativet og indgiver et forslag til parlamentet. Naturligvis har parlamentet også selv ret til at rejse en sag.

I parlamentet bliver alle forslagenes lovmæssighed og hensigtsmæssighed efterprøvet. De bliver diskuteret og udarbejdet i alle detaljer og ofte ændret undervejs, Behandlingen afsluttes med, at parlamentet stemmer om forslaget. Men parlamentet er kun kompetent til at afvise et forslag, hvis det er lovstridigt. Alle andre forslag skal forelægges på Landesgemeinde, uanset udfaldet af parlamentets afstemning. I praksis er der dog ikke mange chancer for, at et forslag, som parlamentet har forkastet, kan opnå flertal på Landesgemeinde.

Men det betyder ikke, at Landesgemeinde er sat ud af spillet og kun er et skuespil for at fornøje folket. For det første kan enhver borger (i Glarus og Nidwalden) tage ordet og stille ændringsforslag, og om disse ændringsforslag kan der stemmes øjeblikkeligt. For det andet kan Landesgemeinde altid forkaste et forslag udarbejdet af regeringen og parlamentet, og det sker ikke sjældent.

De allerfleste forslag kommer i dag fra regeringen, men det sker dog ikke sjældent, at en privatperson  eller en gruppe tager initiativet.


Det vigtigste punkt på dagsordenen for Landesgemeinde i Glarus i 1977 var et forslag om at opføre en regeringsbygning til over 7 millioner frank. Forslaget var blevet godkendt med stor majoritet i parlamentet, og dets bitreste modstander var blevet besejret i sit eget parti kort forinden under en debat om sagen. Ikke desto mindre besluttede folket på Landesgemeinde efter en lang debat at udskyde forslaget (for tredje gang), hvilket i realiteten betød, at det måtte opgives.

Omvendt i Obwalden. Her var det kontroversielle punkt på dagsordenen et forslag om at opføre en ny kantonskole, der ville belaste budgettet hårdt. Mange i kantonen talte imod forslaget, og endnu få minutter før afstemningen vidste ingen, hvad udfaldet ville blive. Ved håndsoprækning opnåede forslaget et klart flertal.

Landesgemeinde er således stadig et politisk forum, hvor der virkelig foregår en debat og hvor alle væsentlige beslutninger træffes. En trykt dagsorden på ca. 100 sider udsendes til alle borgere en måned i forvejen, således at enhver borger har mulighed for at sætte sig ind i sagerne og eventuelt tage ordet på Landesgemeinde. Kun i Appenzell Ausserrhoden er debatten afskaffet. Her nøjes man med at stemme om forslagene. Formentlig fordi en forsamling på 10 - 20.000 mennesker er for stor til at en debat kan gennemføres.

En trykt dagsorden på ca 100 sider udsendes til alle borgere en måned i forvejen, således at hver borger har en mulighed for at sætte sig ind i sagerne.


En vigtig forudsætning for, at Landsgemeinde-institutionen kan fungere, er den måde debatten føres på. For det første er det kun en meget lille minoritet af alle de mange tusinde deltagere, der benytter sig af deres taleret. Som regel er det øvrighedspersoner og politikere, der fører ordet, men ikke altid. Under skoledebatten i Obwalden var der fire menige borgere, to mænd og to kvinder, der besteg talerstolen og talte til folket. For det andet gennemføres debatten med en forbløffende disciplin. Indlæggene er korte og saglige, og der har endnu ikke været nogen, der har forsøgt at komme grus i maskineriet.


En filibusterkampagne gennemført af bare tyve personer, der alle tog ordet under hvert punkt på dagsordenen, ville lamme Landsgemeinde totalt og nok medføre, at institutionen måtte afskaffes. En sådan aktion er endnu ikke gennemført i nogen af kantonerne. Endvidere er der altid kun nogle få af punkterne på dagsordenen, der er kontroversielle, og debatten samler sig altid om disse punkter.

I Obwalden var der i 1977 14 forvaltningsakter på dagsordenen. De 13 blev sat til afstemning, uden at en eneste havde ønsket ordet, og i alle 13 tilfælde blev forslaget enstemmigt vedtaget. Ca. 3000 stemte for 0 imod. Under det fjortende punkt, nemlig skolesagen, var der ikke mindre end 15 indlæg, der hver varede 5 - 7 minutter, og behandlingen af dette punkt tog over l ½ time af et møde, der varede i under 3 timer.

Indlæggene er korte og saglige, og der har
endnu ikke været nogen, der har forsøgt
at komme grus i maskineriet


Endelig kan Landsgemeinde kun afvikles i løbet af nogle få timer, fordi man gennemfører afstemningen ved et hastigt skøn uden nogen eksakt optælling af stemmerne. Der stemmes altid ved håndsoprækning. Landammann beder først dem, der stemmer for, og derpå dem, der stemmer imod, om at række hånden i vejret. Det er simpelthen umuligt at tælle hænder i så store forsamlinger, og hvis man forsøgte, ville afstemningerne alene tage mange timer. I. stedet overlader man det til formandsskabet at tage et vue over forsamlingen og afgøre flertallet af ja- eller nejstemmer ved et simpelt skøn, således at hele afstemningen kan gennemføres på mindre end et minut.

Afstemningen gennemføres i to varianter, som jeg vil beskrive nøjere. I Obwalden opgøres afstemningsresultatet af et kollegium på otte Weibel, en slags retsbetjente, der står på en tribune ca. en meter hævet over forsamlingen. Når håndsoprækningen er gennemført, meddeler hver af dem sin opfattelse af afstemningen til Landammann.

Hvis der ikke er flertal på seks Weibel for vedtagelse eller forkastelse, gentages håndsoprækningen. Hvis der selv efter anden håndsoprækning Ikke kan træffes nogen afgørelse, må alle borgere forlade Landsgemeindeplatz af to udgange, en for ja en for nej, hvor de bliver talt. Det sker imidlertid kun ca. en gang hvert tiende år. Og det er forbløffende, så let det er at skønne sikkert om et flertal uden at tælle.

Man gennemfører afstemningen ved et hastigt
skøn uden nogen eksakt optælling af stemmerne


I Glarus er forsamlingen for stor til at en sådan optælling overhovedet kan praktiseres. Her er der aldrig nogensinde, dvs. siden 1387, foretaget nogen eksakt optælling af stemmerne. I denne karton er der ovenikøbet Landammann, der har eneansvaret for opgørelsen af afstemningen. Han står midt i forsamlingen på en tribune og ser rundt under begge faser af håndsoprækningen. Så træffer han sin afgørelse. Han kan forlange håndsoprækningen gentaget og i tvivlstilfælde kan han kalde fire regeringsmedlemmer op på tribunen. De stiller sig i hvert hjørne og overskuer 1/4 af forsamlingen. Hver af dem meddeler så Landammann sin opfattelse, men ansvaret hviler på Landammann alene. Hans afgørelse kan ikke bestrides, Og den er heller aldrig blevet bestridt.

På trods af, at Landammann er politiker og altid medlem af et af de politiske partier, har man fuld tillid til, at han i denne situation vil handle upartisk. Ved afstemningen om regeringsbygningen i 1977 stod stemmerne næsten lige, og for første gang i flere år lod Landammann de fire regeringsmedlemmer kalde på tribunen. Resultatet var en erkendelse af, at regeringens forslag var faldet.

Landsgemeindes kompetence kan opdeles i valg af øvrighedspersoner Og behandling af love og forvaltningsakter. I begge tilfælde er det yderst vigtige afgørelser, der træffes af folket. Landsgemeinde vælger først og fremmest kantonens regeringschef, Landammann, og hans stedfortræder, Landesstatthalter, begge for en kort periode, og ofte uden mulighed for genvalg før senere. Derefter vælges kantonens regering.

På trods af, at Landammann er politiker
har man fuld tillid til, at han vil handle upolitisk


Desuden vælges kantonens repræsentant til Stænderrådet (det schweiziske senat), og endelig bliver alle dommere og offentlige anklagere udpeget af folket ved håndsoprækning. Ofte stiller partierne hver deres kandidat, og afstemningen gennemføres da ved en hel serie af håndsoprækninger, hvor man i hver omgang udelukker den, der har fået færrest stemmer.

Til sidst kommer valget til at stå mellem to kandidater, således at den ene af dem ved den sidste afstemning vil få et absolut flertal i forsamlingen. Når valgene er gennemført går man over til de love og forvaltningsakter, der står på dagsordenen. Og også her er det betydningsfulde afgørelser, der skal træffes. Store dele af lovgivningen vedtages kanton for kanton, ganske vist ofte efter retningslinier, der er afstukket af forbundet; men ikke desto mindre således at hver kanton har et stort spillerum for, hvordan den vil udforme sin skolelov, sociallovgivning, retsplejelov, arvelov osv.

Mødet indledes og afsluttes med med militærorkester og kantonsfanen i spidsen


Endvidere skal Landsgemeinde vedtage alle vigtige forvaltningsakter, og det betyder at borgerne selv har direkte indflydelse på alle kantonens økonomiske dispositioner. Landsgemeinde foregår altid med pomp og pragt og under udfoldelse af et stort ceremoniel. Mødet indledes og afsluttes med militærorkester og kantonsfanen i spidsen. I Obwalden er de otte Weibel klædt i lange røde og hvide kapper, og omgivet af renæssancelandsknægte med sølvbeslåede alpehorn. Og i Glarus leder Landammann hele mødet lænet til et vældigt middelalderligt tohåndssværd, der symboliserer Landsgemeindes oprindelige jurisdiktionelle beføjelser.

Landsgemeinde bliver ofte kritiseret af tilhængerne af det repræsentative demokrati. Der er ingen hemmelig afstemning. Der er risiko for, at folket lader sig rive med af en demagog og kommer til at træffe en forkert afgørelse. Endelig bliver det ofte betvivlet, at de menige borgere kan fatte konsekvensen af de beslutninger de træffer. Hvor mange borgere har egentlig læst og forstået den 100 sider lange dagsorden, de får tilsendt?

Desuden bliver det hævdet, at en sådan institution kun kan eksistere i et samfund uden for store modsætninger, og at den vil have et alt for konservativt præg.

Heroverfor står det faktum, at folkesuveræniteten her er en realitet, og ikke kun en smuk men meningsløs frase, som i et repræsentativt demokrati. Det må også konstateres, at Landsgemeinde de fem steder, den eksisterer, har fungeret udmærket i århundreder, og i utallige tilfælde har gjort det repræsentative demokratis dommedagsprofetier til skamme.