(ikke offentliggjort, 18.01. 2008):

If you cannot convince them confuse them
- en gennemgang af Justitsministeriets vurdering


Marcus Schmidt, medlem af Europanævnet, lektor, Copenhagen Business School

Da Folketinget den 11. december diskuterede Lissabon-traktaten spillede argumenterne for og imod en folkeafstemning en altafgørende rolle. Forhandlingen varede fem timer og udskriften fra Folketingets hjemmeside fylder ca. 130 sider.

Under debatten konkluderede Statsministeren: ”Det er ... Justitsministeriets vurdering, at der ... ikke er ... forhold omkring dansk ratifikation af Lissabontraktaten, som indebærer, at procedurer i grundlovens § 20 skal finde anvendelse. Det er i det hele en meget klar juridisk analyse.”

Ved samme lejlighed udtalte Venstres ordfører Michael Aastrup Jensen: ”Justitsministeriets rapport slår klart fast, at Lissabontraktaten ikke indebærer nogen emnemæssig udvidelse af de tidligere traktaters anvendelsesområde”

Socialdemokraternes ordfører Svend Auken var enig: " ... Mit indtryk er, at Justitsministeriet har gjort et meget nyttigt stykke arbejde ... I øvrigt beundrer jeg jo Justitsministeriets grundighed i behandlingen af de der sager."

Helle Sjelle (KF): "Vi har nu fået et klart svar fra juristerne, som siger, at en folkeafstemning ikke er nødvendig, for der sker ikke afgivelse af suverænitet i grundlovens forstand."

I et indlæg i Berlingske (22.12) har Venstres medlem af Europaparlamentet, Karin Riis-Jørgensen sagt ”Juristerne har talt deres klare sprog”

Så vidt vurderingerne fra de ledende politikere fra regeringen og det største oppositionsparti.

 
Et kendetegn ved Justitsministeriets vurdering, der fylder 88 sider eller 37000 ord, svarende til omkring 20 aviskronikker, er, at den ynder at citere sig selv i form af tidligere notater, udarbejdet af ministeriet i 1972 (EU medlemskab), 1992 (Maastricht), 1997 (Amsterdam) og 2001 (Nice). At citere egne værker kan udlægges som en fornuftig henvisning til præcedens. Men det kan også opfattes som ”juridisk indavl”.

Nu er undertegnede ganske vist økonom af uddannelse og ikke jurist. Dog har jeg som medlem af Nævnet vedrørende EU-oplysning siden 2001 og som forfatter til en debatbog om folkeafstemninger i en årrække beskæftiget mig en hel del med problemstillinger omkring grænsefladen mellem EU, folkeafstemninger og grundloven.

 Ministeriets vurdering (2007 vurderingen) er efter min bedste overbevisning totalt ulæselig for 99,9% af den danske befolkning.

Til forsvar for rapportens forfattere kan man sige at en juridisk vurdering først og fremmest skal være præcis, grundig og – korrekt (sand). I et moderne retssamfund med et komplekst lovsystem er det uundgåeligt at disse krav kommer i konflikt med det folkelige element. Men rapportens forfattere burde efter min vurdering have gjort væsentligt mere ud af at forklare sig overfor den brede offentlighed.

En læser, der agter at komme til bunds i Justitsministeriets argumentation skal – udover at være udhvilet, tage sig god tid og være yderst koncentreret - have adgang til en række dokumenter, som ministeriet tidligere har udarbejdet (typisk hver især på 100 sider særdeles tungt lovgivningsstof), diverse tidligere EU-traktater inklusive tillægsprotokoller, materiale fra Folketingets Markedsudvalg, Folketingstidende, Ugeskrift for Retsvæsen, Udenrigsministeriets redegørelser, dertil et dusin digre lærebøger i statsforfatningslære. Det vrimler formeligt med indforståede krydsreferencer.

Man skal vide hvad ”opt in” betyder (at Danmark senere hen kan tilslutte sig områder, hvor vi i dag har forbehold), passeralle (overgang fra enstemmighed til flertalsafgørelser), prærogativ (regentens grundlovsbestemte kompetence til at slå mønt), hvad det vil sige at afgrænse grundloven nedad (når det er tale om uproblematiske mellemfolkeligt aftaler) og opad (når kan komme på tale at ændre grundloven). Man skal også vide hvad EU’s tre såkaldte søjler går ud på (1. økonomisk samarbejde, 2. udenrigs og sikkerhedspolitik og 3. rets- og politisamarbejde).

2007 vurderingens er på 88 sider og indeholder 222 henvisninger til paragrafer og 190 henvisninger til stykker/afsnit. 89 gange citerer Justitsministeriets sig selv og i 85 tilfælde forekommer henvisninger i form af ”jfr”. §20 nævnes 183 gange og §19 18 gange. Maastricht traktaten citeres 13 gange og de øvrige traktater et antal gange. Derudover gøres der flittigt brug af en række juridiske professorer. Zahle citeres 23 gange, Alf Ross 6 gange, Hjalte Rasmussen, Espersen og Germer hver især et antal gange. Især Zahles synspunkter vedrørende §20 spiller en central rolle. Det virker unægteligt som om justitsministeriets embedsmænd opfatter Zahle som en slags juridisk halvgud, hvis skriverier har noget nær samme status som citater af hellige skrifter har det for religiøse fundamentalister.

Vurderingen starter med en sammenfatning og går derefter over til at diskutere en række specifikke punkter. Redegørelsen følger et fast mønster: Først gøres rede for det eksisterende traktatgrundlag, dernæst diskuteres de ændringer, der ligger i Lissabontraktaten og endelig vurderes den nye traktats forhold til grundlovens §20 (læs: en eventuel dansk folkeafstemning). I løbet af de 88 sider støder man i alt mere end 50 gange (!) på en formulering svarende til følgende: ”Ud fra det forudgående er det Justitsministeriets opfattelse, at dansk tilslutning til Traktatens artikel xx  ikke forudsætter anvendelse af proceduren i grundlovens § 20.” Når man har læst formuleringen de første 5-6 gange er man ikke længere i tvivl om hvad konklusionen på næste punkt bliver. Det må svare til at have overværet afslutningen på Cato’s taler i det romerske senat (”Og i øvrigt mener jeg at Kartago bør ødelægges”). Omkvædet er kendt på forhånd.

I Lissabontraktatens forløber, Forfatningstraktaten, var der som bekendt tale om i alt 9 punkter, som efter Justitsministeriets eksperter ville medføre suverænitetsafgivelse i forhold til §20, dvs. kunne udløse en folkeafstemning (2004 vurderingen).  Da det tyske formandskab henvendte sig til den danske regering svarede denne (med udgangspunkt i 2004 vurderingen) hvilke problemer, der konkret forelå. Lissabontraktaten er som bekendt blevet ændret (demonteret) på de 9 punkter i forhold til Forfatningstraktaten. Justitsministeriet konkluderer derfor at der i den nye traktat ikke længere er problemer tilbage i forhold til §20.  Nu er det desværre således at Justitsministeriet har for (u)vane ikke at sætte navne på embedsfolk, der er involveret i udarbejdelse af juridiske vurderinger. Ifølge Nyhedsavisen (12.12.) er det dog tale om den samme personkreds, der har udarbejdet 2004 vurderingen, lavet svaret til det tyske formandskab og skrevet 2007 vurderingen.

Hvis dette er korrekt svarer regeringens fremgangsmåde i sagen til at lade ræven vogte gæs. Justitsministeriets embedsfolk godkender deres egen arbejdsindsats. Det minder om de meget kritiserede sager, hvor politiet laver en undersøgelse af sig selv. Hvis begreber som god forvaltningsskik, magtfordrejning og magtdelingslære overhovedet skal give mening må disse vel kunne finde anvendelse her. Hvorfor i alverden har regeringen ikke overladt det til et uafhængigt udvalg - fx bestående af et antal juridiske eksperter og lægdommere uden tilknytning til regeringen – at foretage 2007 vurderingen? Det er muligt og måske sandsynligt, at et sådant udvalg ville være kommet til den samme overordnede konklusion som justitsministeriet. En sådan uafhængig afgørelse ville dog have haft en større grad af troværdighed. Konsekvensen af den valgte fremgangsmåde bliver efter alt at dømme at Lissabontraktatens forhold til §20 vil blive forsøgt forlagt de danske domstole. Der er mange der mener at 2007 vurderingen er ”aftalt spil” (Man mærker hensigten og bliver forstemt).

Når vi nu skræller alskens juridiske kancellisprog af 2007 vurderingen – hvad er da justitsministeriets argumenter for at der ikke foreligger overdragelse i medfør af §20? Begrundelserne er forskellige men følger en opskrift. Det grundlæggende mantra er at der i Lissabontraktaten ikke foreligger en emnemæssig udvidelse af traktatens anvendelsesområde dvs. af det eksisterende traktatgrundlag. Det er med andre ord alene tale om en præcisering af nogle beføjelser, som EU allerede har.

Ifølge Lissabontraktaten overgår en række nye politikområder fra enstemmighed til kvalificeret flertal. Ifølge Justitsministeriet fortolkning er det dog ikke tale om overdragelse af ny suverænitet. Der henvises her til fortilfælde: Da man i 1976 indførte direkte valg til Europaparlamentet skete det uden inddragelse af §20. Og vedtagelsen af Nice traktaten i 2001 (der ligeledes indebar at områder overgik fra enstemmighed til kvalificeret flertal) – skete også uden at §20 anvendtes. Ergo: Da Nice-traktaten ikke blev tolket som suverænitetsafgivelse, må det samme gælde for Lissbontrakaten (Bemærk: der afholdtes ikke folkeafstemning om Nice traktaten i 2001 - formentlig fordi danskerne året inden stemte nej til Euroen og derved fratog politikerne lysten til at spørge vælgerne igen).

Justitsministeriets pointe er: Vi har på afstemnings-området en gang for alle givet køb på enstemmigheden. Danskerne har som en anden Faust solgt sin sjæl til fanden og nu er der ingen vej tilbage. Eller som Justitsminister Lene Espersen har udtrykt det overfor Folketingets Europaudvalg: ”Det svarer lidt til diskussionen om man er jomfru eller ej. Man kan ikke afgive suverænitet to gange”. Med andre ord: Når man engang har givet fanden en lillefinger er det helt i orden at han på et senere tidspunkt tager hele armen, såfremt han måtte ønske det. Rimeligheden i en sådan argumentation kan så sandelig diskuteres! Hvad i alverden skulle forhindre en suveræn stat i enten at sige ”nok er nok” eller endog at tilbagekalde en tidligere afgivet suverænitet? Det må guderne (og ministeren) vide. Måske er svaret at Danmark reelt set er ophørt med at være en suveræn stat...

Ifølge justitsministeriets tolkning kan man opfatte en EU-traktat som et cirkulært areal. For så vidt angår alt, der ligger inden for arealet kan EU ”skalte og forvalte efter eget forgodtbefindende”. Forholdsvis vigtige emner som afstemningsregler og udvidelse med nye medlemslande ligger inden for cirklen. Derimod ligger en række relativt ligegyldige forhold som rumpolitik og diplomatisk beskyttelse uden for cirklen og vil derfor falde ind under § 20 og kunne medføre en dansk folkeafstemning.

De fire danske undtagelser (Møntunion, rets- og forsvarssamarbejde samt unionsborgerskab) er der alle taget højde for i Lissabontraktaten. Så de volder ikke Justitsministeriet forklaringsproblemer i forhold til § 20.

Så opererer justitsministeriet med en finurlig pointe, der kaldes ”latent overdragelse” af suverænitet. Et eksempel er (den forkastede) Maastricht traktaten. Et led i denne traktat var at danskerne skulle forberede sig på, dvs. vænne sig til Euroen (en tikrone har helt samme mål som en Euro, en 50 øre ligner til forveksling en 5 cent osv.). En latent overdragelse foreligger når Folketinget eller vælgerne accepterer en principiel afgivelse af suverænitet. Det svarer til en hensigtserklæring eller et løfte om at vi på sigt gerne vil være med. Sådan noget behøver man – med henvisning til statsretsprofessorerne – først vurdere i forhold til  § 20 (læs: overveje folkeafstemning) når det bliver alvor, dvs. når EU agter at give området retsvirkning, fx indføre Euroen.

Et andet spørgsmål i forbindelse med Lissabon-traktaten er om EU  inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik kan binde medlemsstaterne folkeretligt i forbindelse med Unionens indgåelse af aftaler med tredjelande eller internationale organisationer. Som udgangspunkt vil dette ifølge Justitsministeriet involvere grundlovens § 20.

Justitsministeriet finder dog – med henvisning til EF-Domstolens praksis – at det er Unionen som sådan – og ikke de enkelte medlemsstater – der over for det pågældende tredjeland bliver bundet af de aftaler, som Unionen indgår. Et sådant argument minder lidt om den retoriske øvelser som ministerielle embedsmænd tidligere har begået på EU området, fx at kongens grundlovssikrede ret til at slå mønt ikke omfatter sedler og at kongens ret til at slå mønt er en ret men ikke en pligt. Jo, antikkens sofister kunne næppe have gjort det bedre...

 Et sted i 2007 vurderingen henvises til et af justitsministeriets tidligere dokumenter, udarbejdet forud for Maastricht afstemningen:

”Gennemførelsen af § 20-proceduren på nuværende tidspunkt [altså i 1992] har ... i øvrigt en række praktiske fordele. Det undgås således navnlig, at der i forbindelse med beslutninger om i medfør af art. K.9 [overgang fra enstemmighed til flertalsafgørelser] at overføre enkelte områder eller dele heraf fra det mellemfolkelige samarbejde i søjle 3 til det kommunitære [overstatslige] samarbejde i søjle 1 jævnligt – hvis der ikke opnås 5/6 flertal i Folketinget for den overladelse af beføjelser ... skal afholdes folkeafstemninger efter grundlovens § 20. Gennemførelsen af § 20-proceduren ville på baggrund af muligheden for at overføre dele af de enkelte [artikler] ... i givet fald efter omstændighederne skulle anvendes meget hyppigt. Karakteren af bestemmelsen i grundlovens § 20 som en særegen fravigelse af grundlovens almindelige ordning kunne derved blive udvandet.”

Andetsteds siges (og her er det tale om 2007 vurderingen): ”Der kunne således i denne situation blive behov for en § 20-procedure – herunder en folkeafstemning – adskillige gange om året med henblik på, at Danmark kunne ”opte in” [tilmelde sig] i nye EU-initiativer indenfor bl.a. samarbejde om civilret og bekæmpelse af international kriminalitet”

 Justitsministeriets eksperters opgave er at foretage en kvalitativ, ikke en kvantitativ vurdering af behovet for folkeafstemninger. Og det er da overhovedet ikke deres opgave at give regeringen gode ideer til hvordan den kan undgå eller minimere antallet af folkeafstemninger. Embedsværket kommer her reelt set med kreative råd til politikerne mht. hvordan de kan undgå forhold som i Svejts og visse amerikanske delstater, hvor der forekommer hyppige folkeafstemninger. Det er heller ikke op til embedsværket at vurdere hvornår en grundlovsparagraf bliver ”udvandet”. Efter min bedste overbevisning har justitsministeriets embedsværk her klart overskredet sit mandat (den neutrale vurdering). At give tips og kneb svarer til at lave en politisk og ikke en juridisk vurdering.

Under folketingsdebatten 11. december udtalte Venstres ordfører Michael Aastrup Jensen:

”Jeg synes ærlig talt, vi skal stole på vores embedsfolk, ellers går det altså virkelig helt galt ... Og jeg må indrømme, at jeg faktisk bliver lidt harm, når jeg hører visse folketingsmedlemmer så tvivl om, at Justitsministeriet er kommet frem til en neutral vurdering, eller om de ikke er. Vi har i Danmark et system, jeg er rigtig stolt af, nemlig med neutrale embedsfolk.”

Udenrigsminister  Per Stig Møller tilføjede: Jeg kender ikke nogen, der har sat spørgsmålstegn ved § 20-redegørelsen, så der er jo ikke rejst tvivl. Jo, hr. Langballe prøver det, men det giver jeg ikke fem flade øre for, for han har ikke forstand på jura, så han kan tvivle på alt.

Magen til magtens arrogance i form af en ministers udtalelse skal man lede længe efter. Her gik vi og troede at forhold af betydning for folkestyret også skal rumme ”Maren i kæret” og at holdninger til juridiske spørgsmål  ikke er forbeholdt (monopoliseret af) eksperter, statsretsprofessorer etc. og at kun deres holdninger kan tages alvorligt. Fra den katolske kirke kender vi pavens ufejlbarhedsdogme. Ifølge de indledningsvist citerede politikere gælder et tilsvarende princip om immunitet overfor kritik åbenbart for det juridiske embedsværk.

For at citere en af Jesper Langballes yndlingsudtalelser: Sikke da noget sludder og vrøvl. Selvfølgelig kan man kritisere embedsværkets arbejde. Det manglede da bare. Det er først når det er tabu at kritisere embedsværket at den er gal. I et folkestyre er alt til debat. Måske lige undtaget selve folkestyret...