Fra Bogen Valg og vælgeradfærd - studier i dansk politik, Jørgen Elklit og Ole Tonsgaard (red.), Forlaget Politica, 1986. Kapitel 14, s. 298-321. Bemærk at denne net-version ikke inkluderer noter og referencer!


Folkeafstemninger i Dansk Politik

Af professor dr. scient. pol. Palle Svensson, Aarhus Universitet


Den følgende artikel giver et glimrende rids af folkeafstemningernes rolle i dansk politik og sætter problemstillingen i et historisk perspektiv. Siden bogen udkom og frem til skrivende stund (april 2002) er der afholdt yderligere fire folkeafstemninger, alle med EU som overordnet tema:

Dag Emne Stemmeprocent Ja Nej
2. juni 1992
18. maj 1993
28. maj 1998
28. september 2000
Maastricht-traktaten
Edinburgh-afgørelsen
Amsterdamtraktaten
Deltagelse i Euroen
83.1
86.5
74.8
86.6
49.3
56.7
55.1
46.8
50.7
43.3
44.9
53.2


14. l. Indledning

Vi lever i et politisk system, der er repræsentativt. Den demokratiske tankegang, der ligger til grund for styreformen herhjemme, går ud på, at alle voksne borgere bør have lige muligheder for at påvirke de politiske beslutninger. Systemet er imidlertid opbygget sådan, at borgerne først og fremmest har mulighed for at påvirke de politiske beslutninger indirekte. Borgernes hovedopgave består i at vælge mellem de kandidater, som de politiske partier opstiller ved valgene til Folketinget, amtsrådet og kommunalbestyrelsen. Det er så disse folkevalgte organer, der - i hvert fald formelt - træffer de politiske beslutninger.

For de fleste danskere er dette at deltage i politik alene forbundet med valget mellem partier og personer. At borgerne ved en folkeafstemning direkte kan afgøre et politisk spørgsmål - at deres vælgerrolle kan bestå i et valg mellem politiske beslutninger med forskelligt indhold - er herhjemme, som i de fleste andre lande, undtagelsen snarere end reglen. Danmark er imidlertid et af de lande i verden, der hyppigst har gennemført nationale folkeafstemninger. Med 15 folkeafstemninger ligger vi på en fjerdeplads efter Schweiz, Australien og Frankrig. Det er i det hele taget kun ganske få lande, der kan henvise til en lang demokratisk tradition uden nogen anvendelse af nationale folkeafstemninger, og der har igennem de senere år været en klar tendens i de vesteuropæiske lande i retning af en stigende anvendelse af folkeafstemninger.

I dette kapitel er det hensigten at redegøre for de danske vælgeres mulighed for at deltage direkte i den formelle beslutningsproces. Ved folkeafstemninger har vælgerne en formel politisk rolle, selv om der ikke er tale om et valg mellem politiske partier og deres kandidater. Opmærksomheden koncentreres i denne forbindelse om det nationale niveau, idet spørgsmålet om lokale folkeafstemninger lades uberørt. I afsnit 14.2. behandles den teoretiske baggrund for folkeafstemninger, og i afsnit 14.3. diskuteres, hvordan folkeafstemninger har fundet indpas i det danske demokratis udvikling. I afsnit 14.4. gives en oversigt over de faktisk afholdte folkeafstemninger herhjemme. Endelig, afsluttes kapitlet med en sammenfatning og nogle normative overvejelser.


14.2. Demokrati og folkeafstemninger

Demokratibegrebet kan opfattes som et overgreb, som rummer to forskellige opfattelser af. hvordan befolkningen kan deltage i det politiske styre. Når befolkningen umiddelbart træffer afgørelse om, hvilke love der skal gælde, og hvad regeringsbeslutningerne skal gå ud på, er der tale om et direkte demokrati. Her er der med andre ord tale om, at vælgerne selv træffer de mere generelle beslutninger, som fastsætter og fordeler værdier med gyldighed for samfundet. Når befolkningen derimod tager del i den politiske beslutningsproces gennem valget af og kontrollen med en folkerepræsentation, er der tale om et indirekte eller et repræsentativt demokrati.

Folkeafstemningsinstituttet kan defineres som de former, hvorunder elementer af direkte demokrati har vundet indpas i repræsentative systemer. Der er tale om to hovedformer. Ved initiativ består folkets direkte deltagelse i den politiske beslutningsproces i, at en vis del af folket har adgang til at fremsatte forslag til beslutning, som derefter gøres til genstand for en afstemning blandt vælgerne - enten umiddelbart eller efter behandling i folkerepræsentationen. Ved referendum består folkets direkte deltagelse i den politiske beslutningsproces i, at en beslutning, der er vedtaget eller som påtænkes vedtaget af folkerepræsentationen, gøres til genstand for en afstemning blandt vælgerne.

Referenda kan karakteriseres efter deres retlige virkning og efter de betingelser, hvorunder de skal finde sted. Med hensyn til den retlige virkning sondres der mellem det konsultative referendum, hvor afstemningens udfald ikke er retligt bindende for lovgivningsorganet, men alene rådgivende, og det decisive referendum, hvor afstemningen er bindende, således at et negativt udfald medfører beslutningens bortfald, og et positivt udfald, at beslutningen skal stå ved magt. Med hensyn til de betingelser, hvorunder folkeafstemningen skal finde sted, sondres der mellem tre former. Det obligatoriske referendum, hvorefter beslutninger af en bestemt art - for eksempel en forfatningsændring - ubetinget skal underkastes en afstemning blandt vælgerne. Det fakultative referendum, hvorefter afstemningen er afhængig af fremsættelse af krav herom, for eksempel fra et vist antal vælgere eller en vis del af folkerepræsentationen. Endelig er der det frivillige referendum, hvorefter gennemførelsen af folkeafstemningen alene afgøres af lovgivningsorganet.

Historisk har demokrati været snævert forbundet med borgernes direkte deltagelse i det politiske styre. Det antikke Grækenland, og navnlig Athen, angives ofte som det sted og den periode, som gav demokratiet dets oprindelige mening. Det var navnlig Platon og Aristoteles, der fik betydning for eftertidens opfattelse af demokrati. Deres holdning til demokratiet var imidlertid negativ, og de definerede det som et direkte styre ved de mange og de fattige, et styre til varetagelse af deres egne interesser. Det var først i slutningen af 1700-tallet, at to sæt af skelsættende politiske begivenheder førte til en ændring af det begrebsindhold, som traditionelt havde været forbundet med ordet "demokrati". Den amerikanske uafhængighedskrig og dannelsen af De forenede amerikanske Stater var det ene sæt af politiske begivenheder, der medførte, at de hidtil uforenelige størrelser, demokrati og repræsentation, nærmede sig hinanden. Det andet var den franske revolution i 1789 og de følgende år.

Såvel i Amerika som i Europa opfattede man i traditionen efter Platon's og Aristoteles' demokrati som vendt imod de velhavende og den etablerede orden. Demokrati var ensbetydende med den jævne og uuddannede mands deltagelse i det politiske liv motiveret ved hans egen umiddelbare, kortsynede interesse. Denne opfattelse af demokrati fik i 1790erne ny næring af den politiske udvikling i Frankrig efter revolutionen i 1789. Demokrati blev synonymt med "terror-regimente og de franske jakobinere. Baggrunden for dette var, at den franske revolution var den første, større folkelige bevægelse, som ikke alene blev betragtet som, men hvis talsmænd også erklærede sig som, demokrater. Det var her tale om et forsøg på at kombinere demokrati og repræsentation. Robespierre definerede således demokrati som "en stat, hvor det suveræne folk, vejledt af de love, som er dets eget værk, selv gør alt det, som det kan gøre, og gennem delegerede alt det, som det ikke selv kan gøre.

De franske revolutionere angives ofte at være Jean-Jacques Rousseau's disciple, og det er rigtigt. for så vidt som Rousseau's skrifter var en inspirationskilde for de revolutionere ledere. Han formulerede imidlertid ikke selv den demokratiopfattelse, som blev almindelig blandt de revolutionere, og han gennemførte ingen teoretisk argumentation for den kombination af demokrati og repræsentation, som Robespierre her er citeret for.

Rousseau er først og fremmest folkesuverænitetens teoretiker. Han brugte derimod ikke ordet "demokrati" på en positiv måde og anvendte det ikke om den ideelle styreform, som han beskrev i Du contract social. Han forbandt med dette ord et styre, hvor det suveræne folk ikke blot bestemte lovenes indhold, men også selv gennemførte disse love. En sådan styreform anså han for at være urealistisk. I den ideelle styreform skulle det forsamlede og suveræne folk have den lovgivende magt, medens den udøvende magt skulle delegeres til valgte ministre. Det suveræne folk skulle ved regelmæssige afstemninger både afgøre lovgivningsspørgsmålene, og hvordan den udøvende magt skulle organiseres. Derefter skulle de forsamlede borgere udpege de ledere, som indtil næste folkeforsamling skulle administrere lovene.

Det er først gennem 1800-tallet, at forestillingen om et repræsentativt demokrati vinder fodfæste. I århundredets første halvdel forbandt mange endnu demokrati med den franske revolution og med en revolutioner kraft, som indebar social og økonomisk lighed, massernes uindskrænkede og absolutte suverænitet og flertallets - det vil sige de fattiges - politiske magtovertagelse. Medens denne demokratiopfattelse lever videre i den socialistiske tradition, virker teoretikere som Jeremy Bentham, James Mill, John Stuart Mill og Alexis de Tocqueville for at forbinde demokratiet med repræsentationstankegangen og værdier som ytringsfrihed, beskyttelse af mindretallet og respekt for den private ejendomsret. Det repræsentative demokratis værditeori kan i grove træk opdeles i to hovedkategorier. I den radikale demokratiske teori ses repræsentationen som en teknisk nødhjælp, som er fremtvunget af, at den demokratiske styreform må realiseres i store samfund, som er præget af betydelige sociale og økonomiske uligheder. I den liberale demokratiske teori ses repræsentationen derimod som en værdi i sig selv. Den er andet og mere end en teknisk nødhjælp, fordi de valgte repræsentanter - med en moderne dansk retslærds formulering "er udtryk for en elite, der bedre og sandere, end folket selv er i stand til, udløser de behov, der rører sig i folket" (Alf Ross, Forfatningskommissionens betænkning i 1953).

Den radikale teori og tanken om repræsentation som en teknisk nødhjælp kan føres tilbage til Rousseau, selv om han ikke selv formulerede den. Denne teori tildeler folket en positiv rolle. Grundlaget er teorien om folkesuveræniteten, troen på borgernes fornuft i politiske anliggender og troen på den offentlige debats evne til at afdække de realistiske handlingsalternativer. Forudsætningen for Rousseaus ideelle styreform var et forholdsvis lille samfund - stort nok til at kunne forsvare sig selv, men ikke for stort til en god styrelse - et samfund præget af en høj grad af lighed og af overskuelige Økonomiske og sociale forhold.

I moderne nationalstater er det umuligt at samle alle borgerne på et sted med henblik på deres deltagelse i en fælles beslutningsproces. Når et repræsentativt organ af praktiske grunde er nødvendigt i et samfund af en vis størrelse og kompleksitet, må man ud fra den radikale demokratiske værditeori kræve, at den valgte forsamling skal være repræsentativ og underlagt kontrol fra borgernes side.

Den valgte forsamling skal være repræsentativ. Det vil sige, at den skal udgøre et miniaturebillede af hele samfundet. Når det er mere praktisk, at for eksempel 200 mennesker diskuterer og afgør de politiske sager end 200.000, 2 millioner eller 20 millioner, så må de 200 være en afspejling af den befolkning, som de repræsenterer. Man kan så videre overveje, om det først og fremmest skal være en afspejling af borgernes politiske anskuelser, eller om det også skal være en afspejling af relevante individuelle og sociale karakteristika som køn, alder, indkomst, uddannelse, bopæl, m.v.

De valgte repræsentanters hovedfunktion skal være en forholdsvis passiv opinionsformidling, og ud fra denne teori om det repræsentative demokrati søges de valgte repræsentanter på forskellige måder underlagt vælgernes kontrol, idet det søges sikret, at repræsentanterne ikke udvikler egne meninger og interesser, hvorved de fjerner sig fra deres vælgere. Denne kontrol kan bestå i direkte instrukser til repræsentanterne - det såkaldte imperative mandat - den kan bestå i tilbagekald, hvor vælgerne ved en afstemning bringer en valgt persons mandat til ophør, og den kan bestå i den såkaldte mandatteori. hvorefter en folkerepræsentation kun har ret til at afgøre vigtige politiske spørgsmål, hvis disse spørgsmål har været fremme under den forudgående valgkamp. Kontrollen kan også bestå i korte valgperioder, for eksempel på et år - således som de engelske utilitarister Jeremy Bentham og James Mill foreslog - idet repræsentanternes ønske om genvalg herved skulle sikre, at de ikke fjerner sig for meget fra deres vælgere. Endelig kan folkeafstemningsinstituttet bringes i anvendelse som kontrol med de valgte repræsentanter. Initiativ og referendum fandt således indpas i girondinernes forfatningsforslag og i den forfatning, som jakobinerne fik vedtaget i 1793, men som aldrig trådte i kraft.

Den liberale demokratiske teori, som John Stuart Mill er en klassisk og Alf Ross en moderne repræsentant for, fremhæver, at en repræsentativ forsamling har en værdi i sig selv. De valgte repræsentanter varetager en vital ledelsesfunktion, og de beslutninger, som de træffer, er af en højere kvalitet, fordi repræsentanterne kan gøre spørgsmålene til genstand for en fri og saglig drøftelse. De bør ikke være bundet af forskrifter fra deres vælgere, men bør have frihed til selv at tage stilling ud fra de argumenter, der fremføres under parlamentets behandling af de enkelte sager. Det er denne repræsentationsteori, der finder udtryk i den danske grundlovs par. 56, hvor det hedder, at "folketingsmedlemmerne er ene bundet ved deres overbevisning og ikke ved nogen forskrift fra deres vælgere".

Forholdet mellem demokrati og folkeafstemninger får en ganske forskellig karakter ud fra disse to teorier om repræsentativt demokrati. Medens såvel initiativ som referendum er naturlige led i den radikale teori, repræsenterer de i den liberale teori fremmedlegemer, der kræver en særlig begrundelse. Med udgangspunkt i den liberale teori konkluderer Alf Ross i sit bidrag til Forfatningskommissionens betænkning, at referendum kan indføres uden at bryde med det - repræsentative demokratis nedarvede ideer, hvis det sker i form af et voldgifts-referendum på regeringens eller Folketingets initiativ eller i form af et frivilligt referendum på initiativ af regeringen og Folketinget i forening ved lov. Derimod stiller Alf Ross sig stærkt afvisende over for det han kalder "det anti-repræsentative referendum", der efter hans opfattelse hviler på uholdbare dogmatiske forudsætninger om folkeviljens ufejlbarlige karakter.

Sammenfattende kan det siges, at demokrati historisk har været forbundet med forestillingen om folkets direkte deltagelse i den politiske beslutningsproces. Folkeafstemningsteorien blev først formuleret omkring år 1800, da forestillingerne om demokrati og repræsentation blev forenet i nye værditeorier om det repræsentative demokrati. Folkeafstemningsteorien er en særlig udformning af den radikale teori, der bygger på det direkte demokrati og dets moderne teoretiker, JeanJacques Rousseau, uden dog at være et direkte udtryk for hans tanker. Hans tilhængere under den franske revolution accepterede af praktiske grunde repræsentative organer, men ønskede at modificere deres magtstilling gennem elementer af direkte demokrati: initiativ og referendum. I den liberale værditeori for det repræsentative demokrati er folkeafstemninger derimod et fremmedelement, som forstyrrer eller ødelægger de positive funktioner, som de valgte ledere varetager.

Denne måde at stille tingene op på er naturligvis udtryk for en forenkling af forholdsvis komplicerede teorier om politisk demokrati. Der er heller ikke tale om to skarpt adskilte teorier om repræsentativt demokrati, men snarere om et kontinuum med glidende overgange, der kan illustreres som i Figur 14.1.

 
Figur 14.1: Teorier om demokrati og repræsentation
Demokrati uden repræsentation Repræsentation som en teknisk nødhjælp med folkeafstemninger Repræsentation som en teknisk nødhjælp men uden folkeafstemninger Repræsentation som en selvstændig værdi Repræsentation uden demokati
Jean-Jacques Rosseau Robbespierre Jeremy Bentham
James Mill
John Stuart Mill
Alf Ross
Edmund Burke


14.3. Folkeafstemninger i det danske demokrati

Den politiske styreform, som man til daglig kalder for "det danske demokrati" eller "det danske folkestyre", er ikke en realisering af nogen bestemt demokratisk værditeori. Styreformen herhjemme må snarere ses som et resultat af en lang og konfliktpræget proces, hvor forskellige ideer og gruppeinteresser er blevet konfronteret under skiftende sociale og politiske omstændigheder. Denne proces har i det store og hele ført til en fortsat demokratisering af den politiske styreform, selv om der ind imellem har været tale om alvorlige nederlag og tilbageskridt for de demokratiske kræfter. I modsætning til, hvad der er tilfældet i for eksempel Sverige og Finland, gives der ikke i de danske grundlove direkte udtryk for folkesuverænitetsprincippet. Ikke desto mindre er det dette princip, der er styreformens ideologiske grundlag:

"... det danske forfatningssystem hviler på den grundopfattelse, at statsmagten har sit udspring og grundlag i 'folkets vilje', det vil sige deri, at statens borgere har accepteret, at magten udøves af de organer, som er indsat ved forfatningen, og som fungerer efter forfatningens forskrifter. Dette princip, at magten udgår af folket, er ofte betegnet ved ordet 'folkesuverænitet' ... Forfatningsudviklingen siden midten af forrige århundrede kan i al korthed karakteriseres som en stræben efter at omsætte folkesuverænitetens princip i forfatningsretlige normer og politisk praksis. Udviklingen er nu ført så langt ad denne bane som det vel er praktisk gørligt, og princippet ligger som latent grundlag for det aktuelle forfatningssystem, uanset at det ikke nogetsteds i systemet er udtrykkeligt formuleret." (Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1969)

Det væsentlige i denne sammenhæng er, at folkesuverænitetsprincippet er blevet realiseret i stadig større omfang. Det er imidlertid også væsentligt, at denne realisering er foregået i en styreform, der er repræsentativ i sin opbygning. Borgerne har i større omfang fået en ligelig indflydelse på Folketingets og regeringens sammensætning og dermed indirekte på formuleringen af de politiske beslutninger. Kombinationen af de to grundlæggende principper i det danske folkestyre folkesuveræniteten og en repræsentativ styreform - kommer først og fremmest til udtryk ved den lige og almindelige valgret, der bestemmer "folket" som alle voksne borgere; ved forholdstalsvalgmåden, der skal sikre, at de politiske anskuelser i folket får en ligelig repræsentation i den valgte forsamling; og ved det parlamentariske princip, der skal sikre, at regeringen er i overensstemmelse med flertallet i den valgte forsamling.

Demokratiseringsprocessen har desuden givet plads for, at borgerne har fået mulighed for at få direkte indflydelse på formuleringen af de politiske beslutninger gennem referenda. Elementer af direkte demokrati er dog kommet på et ret sent tidspunkt, og de har mødt kraftig modstand fra talsmænd for det repræsentative demokrati. Socialdemokratiet krævede allerede i sit Gimleprogram i 1876 "direkte lovgivning igennem folket", men der kom først for alvor gang i debatten om folkeafstemningers indførelse, efter at Det radikale Venstre i 1905 i det såkaldte "Odenseprogram" havde gjort sig til talsmand for direkte folkeafstemninger om vigtige spørgsmål, og efter at partiet i 1909 havde fremsat et forslag til ændring af grundloven, som indeholdt et forslag om, at 30.000 vælgere skulle kunne kræve et vedtaget lovforslag til folkeafstemning. Dette forslag må kategoriseres som et forslag om fakultativt referendum og ikke som et forslag om folkeinitiativ.

Der findes i dag fem muligheder for at afholde referendum i den danske styreform. Derimod er der ingen muligheder for folkeinitiativ. Fire af de fem muligheder for referendum omtales i grundloven, og de er alle decisive: (1) et obligatorisk forfatningsreferendum (par. 88); (2) et fakultativt lovreferendum (par. 42); (3) et obligatorisk lovreferendum om valgretsalderen (par. 29); og (4) et obligatorisk lovreferendum om suverænitetsindskrænkning (par. 20). Dertil kommer muligheden for ved lov at gennemføre frivillige referenda, som i retlig henseende er konsultative, idet de ikke kan binde de organer, som er kompetente efter grundloven. Da de to første af disse muligheder er de principielt vigtigste, og da de to obligatoriske lovreferenda efter par. 29 og 20 knytter sig til reglerne om det fakultative lovreferendum, skal det obligatoriske forfatningsreferendum og det fakultative lovreferendum gøres til genstand for særskilt omtale.


14.3.1. Det obligatoriske forfatningsreferendum

Det var grundloven af 1915, der indførte det obligatoriske forfatningsreferendum. Før den tid krævedes til grundlovsændringer blot, at forslaget blev vedtaget af Rigsdagen, hvorefter Rigsdagen skulle opløses, nyvalg afholdes, og forslaget påny vedtages i uændret skikkelse af den nyvalgte Rigsdag (par. 95 i 1866-grundloven). Vælgerne fik således kun en indirekte mulighed for at tage stilling til de foreslåede grundlovsændringer ved deres stemmeafgivning for de opstillede kandidater. Vælgernes stillingtagen til forslaget om grundlovsændringer kunne her sløres af, at andre spørgsmål end grundlovsforslaget kunne blive afgørende for valgenes udfald.

Efter grundloven af 1915 skulle et forslag til forfatningsændring, når det var vedtaget af Rigsdagen og derefter af en nyvalgt Rigsdag, forelægges folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse. Til godkendelse krævedes, at et flertal af de vælgere, der deltog i afstemningen, og mindst 45 pct. af alle valgberettigede, afgav deres stemme for Rigsdagens beslutning om en ny grundlovsbestemmelse. Det er i princippet den samme bestemmelse, som i dag findes i grundlovens par. 88. Dog er procentkravet efter 1953-grundloven sat ned til 40 pct.

Man kan diskutere, om denne bestemmelse om forfatningsreferendum er udtryk for en folkesuverænitetstankegang. For denne fortolkning taler, at grundloven har karakter af at være en kontrakt mellem borgerne om, hvordan styreformen skal være. Grundlove har større betydning og mere vidtrækkende konsekvenser end almindelige love, og derfor bør de godkendes af folket ved en direkte afstemning. Imod denne fortolkning taler de særlige betingelser, der kræves, for at grundlovsændringer kan vedtages. De er udtryk for, at det gøres særligt vanskeligt at ændre grundloven. De får dermed karakter af en mindretalsbeskyttelse, idet der ikke blot blandt vælgerne skal være et flertal for en ny grundlov, men også et kvalificeret flertal.

En nærmere analyse af, hvordan bestemmelserne om det obligatoriske forfatningsreferendum kom ind i 1915-grundloven, viser, at den er udtryk for et kompromis mellem en folkesuverænitetstankegang og et ønske om mindretalsbeskyttelse. Om en entydig anerkendelse af folkeflertallets uindskrænkede suverænitet var der i hvert fald ikke tale.

Tanken om et obligatorisk forfatningsreferendum blev først fremført på Rigsdagen af Det Radikale Venstre i oktober 1909. Der var her tale om en ren folkesuverænitetstankegang, idet partiet foreslog, at den fornyede rigsdagsvedtagelse efter 1866-grundloven skulle erstattes af en folkeafstemning. Til vedtagelse af en ny grundlovsbestemmelse skulle der efter partiets forslag blot være flertal blandt de afgivne stemmer. Dette forslag blev støttet af Socialdemokratiet, hvis forfatningsprogram blandt andet indeholdt krav om folkeafstemning om vigtigere spørgsmål og forslagsret for befolkningen (Borgbjerg, Rigsdagstidende, Folketingets Forhandlinger, 1909/10, sp. 1871f).

Selv om Socialdemokratiet i 1912 genfremsatte det radikale forslag om obligatorisk forfatningsreferendum, kom det ikke til at indtage nogen central placering i de grundlovsforhandlinger, der fandt sted frem til slutningen af 1913. Baggrunden var, at forudsætningen for en grundlovsændring var et samarbejde mellem De Radikale, Socialdemokraterne og Venstre, og blandt Venstre-mændene var der udtalt modvilje mod folkeafstemninger. Kravet om obligatorisk forfatningsreferendum kom hverken med i det forslag til grundlovsændring, som Klaus Berntsen fremsatte den 23. oktober 1912 eller i forliget af 12. marts 1914 mellem de tre grundlovspartier.

Når grundloven af 1915 alligevel kom til at indeholde en bestemmelse om obligatorisk forfatningsreferendum, var det et resultat af en række forhandlinger, som endte i et kompromis mellem den radikale regering og de konservative grupper i Folketinget og Landstinget. Hvad angår grundlovsændringer var vigtige faser i dette forhandlingsforløb, at de konservative grupper i december 1912 og februar 1913 fremsatte forslag om, at forandringer i grundloven skulle vedtages med 2/3's flertal i begge ting, og at J.C. Christensen i september 1913 fremsatte et fuldstændigt forslag til grundlovsændring, som blandt andet indeholdt en væsentlig skærpelse af de gældende regler om grundlovsændring. J.C. Christensen kombinerede nemlig de radikales forslag om folkeafstemning med de konservatives forslag om 2/3's flertal. I januar 1914 overtog de konservative dette forslag, og det er i realiteten det, der indeholdes i det kompromis, der i marts-april 1915 blev indgået mellem tre radikale ministre og tre konservative rigsdagsmedlemmer.

Sammenfattende kan det derfor om det obligatoriske forfatningsreferendum i Danmark siges, at det både er begrundet ud fra en folkesuverænitetstankegang og ud fra ønsket om mindretalsbeskyttelse. Det er i overensstemmelse med folkesuverænitetstankegangen, at grundloven skal følge folkeviljen, og at ændringer i den bestående ordning skal forelægges vælgerne til direkte afstemning, hvor der skal være flertal for den foreslåede ændring. Udformningen af det danske forfatningsreferendum er imidlertid også udtryk for et ønske om at gøre grundlovsændringer vanskelige og at beskytte mindretallet mod flertallet.


14.3.2. Det fakultative lovreferendum

Det var først med grundloven af 1953, at der blev indført et fakultativt referendum herhjemme. Dets forhistorie kan dog føres tilbage til århundredets begyndelse, og allerede i 1930'erne blev der opnået en vis enighed mellem de store politiske partier om de principielle hovedtræk. Det fakultative lovreferendum er beskrevet i grundlovens par. 42 og går i korthed ud på, at 1/3 af Folketingets medlemmer kan kræve et vedtaget lovforslag forelagt vælgerne til godkendelse eller forkastelse. Til forkastelse kræves, at der er flere nej-stemmer end ja-stemmer, og at nej-stemmerne udgør mindst 30 pct. af de stemmeberettigede.

En analyse af argumenterne for indførelse af fakultativt lovreferendum og dets konkrete udformning viser, at det ikke blot kan tages til indtægt for en folkesuverænitetstankegang og et ønske om, at vælgerne direkte skal træffe de politiske beslutninger. Således som reglerne omkring det fakultative referendum er blevet udformet, må det snarere ses som en beskyttelse af mindretallet i Folketinget over for flertallet.

Det radikale Venstre fremsatte det første generelle forslag om fakultativt lovreferendum. Dette forslag var helt igennem udtryk for folkesuverænitetstankegangen. I 1909 foreslog partiet, at lovforslag, der var vedtaget af Rigsdagen, skulle forelægges folketingsvælgerne, hvis dette blev krævet af 30.000 folketingsvælgere. Lovforslaget skulle godkendes eller forkastes af vælgerne med simpelt flertal. 30.000 folketingsvælgere svarede i 1909 til mellem 6 og 7 pct. af vælgerkorpset. Da partiet senere fremsatte et forslag til en samlet grundlovsrevision, som blandt andet indførte den lige og almindelige valgret for både kvinder og mænd, og dermed indebar en betydelig udvidelse af vælgerkorpset, foreslog partiet, at 50.000 folketingsvælgere skulle kunne begære folkeafstemning.

Dette forslag om fakultativt lovreferendum blev støttet af socialdemokraterne, som i 1912 fremsatte forslaget som deres eget - for øvrigt sammen med forslaget om etkammersystem, folkeinitiativ, hvor 50.000 vælgere skulle kunne begære et lovforslag, som de selv havde formuleret, eller som blev behandlet på Rigsdagen, forelagt vælgerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning, og obligatorisk forfatningsreferendum.

Det var med andre ord de venstreorienterede partier, der fremsatte forslag om fakultativt lovreferendum. Det er en smule paradoksalt, at netop disse partier kom til at udgøre det parlamentariske grundlag for regeringen, der efter 1913 ledede grundlovsforhandlingerne på grundlag af et forslag uden lovreferendum. Derimod fremsatte de konservative grupper på Rigsdagen forslag om lovreferendum, men unægtelig med en anden tendens end folkesuveræniteten.

I 1909 havde Højre ytret sig temmelig negativt om folkeafstemninger, men under grundlovsforhandlingerne foreslog partiet i 1914 et lovreferendum med henblik på en beskyttelse af mindretallet. Forslaget gik ud på, at hvis et lovforslag ikke var vedtaget med et flertal på 2/3 i Rigsdagens to kamre, så skulle kongen personlig eller 2/5 af medlemmerne i Landstinget eller Folketinget kunne kræve det sendt til folkeafstemning. I de følgende forhandlinger udvidede Højre sit forslag til, at også 5 pct. af vælgerne skulle kunne begære folkeafstemning.

Genforeningen i 1920 nødvendiggjorde en ændring af grundloven. Efter de dramatiske begivenheder omkring Påskekrisen og den radikale regerings afgang fremsatte Socialdemokratiet forslag til grundlovsændring, som ikke var bundet af hensynet til den siddende regering. I Folketinget gennemgik Borgbjerg kritisk den moderne parlamentarisme "efter engelsk-fransk forbillede" og erklærede, at Socialdemokratiet gik ind for det 'rene' demokrati efter schweizisk forbillede (Rigsdagstidende, Folketinget Forhandlinger, 1919/20, sp. 6007-27, jfr. sp. 5315).

Partiet foreslog indførelse af republik, etkammersystem, referendum og folkeinitiativ. Om referendum foreslog partiet, at lovforslag, der var vedtaget i Rigsdagen, skulle forelægges vælgerne til godkendelse eller forkastelse ved direkte afstemning, såfremt en sådan afstemning blev krævet af 50.000 vælgere.

Socialdemokratiets begrundelse for at foreslå elementer af direkte demokrati i 1920 er typisk for den demokratiopfattelse, der opfatter den valgte forsamling som en teknisk nødhjælp. Partiet pegede således på, at en kontrol med parlamentet er ønskelig, og denne kontrol ville partiet lægge i folkets hænder gennem referendum og initiativ. "... det er det Middel, vi stiller op som den eneste, men ogsaa den fuldt ud forsvarlige og gode Kontrol overfor Parlamentet. Det Parlament, den Rigsdag, vi foreslaar, det ene Ting skulde have Kontrol over sig eller ved Siden af sig, og det er Folket selv ..." (Borgbjerg. Rigsdagstidende, Folketingets Forhandlinger, 1919/20, sp. 6025).

I mellemkrigstiden var tankerne om et fakultativt lovreferendum flere gange fremme i den offentlige debat. Som et eksempel på, at sådanne tanker allerede dengang blev knyttet sammen med forslag om afskaffelse af Landstinget kan tages en udtalelse af socialdemokraten Laust Rasmussen, som i 1927 i forbindelse med et forslag om en folkeafstemning om militæret sagde:

"Socialdemokraterne har i deres Forfatningsprogram ogsaa et Punkt vedrørende Folkeafstemning angaaende vigtigere Love. Men ganske vist er dette vort Krav om Folkeafstemning stillet i Forbindelse med Tanken om Etkammersystem, idet vi mener at naar Folketinget har vedtaget et Lovforslag, og naar et betydeligt Mindretal er gaaet imod Lovforslaget, eller Lovforslaget griber meget stærkt ind paa et eller andet Omraade, saa det kan være tvivlsomt, hvorvidt der staar et Flertal i Befolkningen bag ved det, saa skal et større Mindretal kunne beslutte, at Lovforslaget skal kunne underkastes Folkeafstemning, inden det faar Lovskraft (Rigsdagstidende, Folketingets Forhandlinger, 1926/27 sp. 4616).
Det er tydeligt, at socialdemokraterne her har accepteret mindretalsgarantien, når det gælder betingelsen for afholdelsen af referendum, men fastholder folkesuveræniteten og det direkte demokrati, når det gælder beslutningskompetencen.

Forslag om fakultativt lovreferendum kom ret sent med i grundlovsforhandlingerne i 1930'erne. Den socialdemokratisk-radikale regerings forslag, der i 1935 blev vedtaget af Folketinget, men forkastet af Landstinget, indeholdt således intet om folkeafstemninger. Venstre og konservative kritiserede blandt andet, at forslaget om afskaffelse af Landstinget ikke blev fulgt op af forslag til beskyttelse af mindretallets rettigheder.

Da regeringen i november 1936 foreslog, at man skulle nedsætte en forfatningskommission, pegede den på anvendelsen af folkeafstemninger som et af de emner, der skulle tages op til overvejelse. Under Forfatningskommissionens arbejde var det imidlertid repræsentanter for Det Konservative Folkeparti, som fremsatte forslag om indførelse af fakultativt lovreferendum, således at et mindretal på Rigsdagen eller et vist antal vælgere skulle kunne kræve referendum.

Under de videre grundlovsforhandlinger nåede regeringen og Det Konservative Folkeparti frem til et kompromis, som blandt andet indeholdt en bestemmelse om fakultativt lovreferendum. Med dette kompromis skete der et principielt brud med tidligere forslag. Folkesuverænitetsprincippet blev her tilsidesat til fordel for beskyttelse af mindretallet på Rigsdagen, og det direkte demokrati blev tilsidesat til fordel for det repræsentative demokrati. Med hensyn til betingelsen for afholdelse af referendum foreslog flertallet (Socialdemokratiet, Radikale og Konservative to muligheder. For det første skulle referendum om et vedtaget lovforslag afholdes, når det blev krævet af 2/5 af Rigsdagens medlemmer. For det andet skulle referendum afholdes, når det blev krævet af 1/3 af Rigsdagens medlemmer, og dette krav inden for en forholdsvis kort tidsfrist fik tilslutning fra 15 pct. af vælgerne. Ved folkeafstemningen skulle der stemmes for og mod lovforslaget. Til lovens forkastelse skulle kræves, at et flertal af de vælgere, der deltog i afstemningen, dog mindst 35 pct. af samtlige vælgere, stemte imod forslaget.

Sammenlignet med de radikale og konservative forslag for grundlovsforhandlingerne op til 1915 og med det socialdemokratiske forslag fra 1919-20 var der her tale om en afgørende indskrænkning af vælgernes mulighed for at kræve referendum. Et vælgerkrav skulle nu forudsatte. at 1/3 af Rigsdagens medlemmer tog initiativ til referendum. Derimod skulle et mindretal af rigsdagsmedlemmer alene kunne kræve et referendum uden nogen som helst form for folkelig medvirken. Allerede herved er der tale om en afvigelse fra folkesuverænitetsprincippet til fordel for en beskyttelse af mindretallet i den valgte forsamling:

"Hvis kravet om referendum ikke kan udgå fra vælgerne men kun fra et antal medlemmer af folkerepræsentationen, ... kan det kun udledes af folkeafstemningsteorien ud fra den betragtning at vælgerne sikres indirekte ved at et mindretal i folkerepræsentationen har adgang til at skønne over hvorvidt der er mulighed for at dennes flertal i en given sag ikke er udtryk for anskuelserne hos et flertal af vælgerne. Referendum har i denne udformning den politisk nok så betydningsfulde virkning at der sikres mindretallet en større hensyntagen fra flertallets side end det ellers kunne forventes" (Erik Rasmussen, Komparativ Politik, 2, 1972 s. 20).

Dertil kommer imidlertid, at beslutningskompetencen med dette forslag i væsentlig grad gled fra vælgerne til rigsdagsmedlemmerne. Det repræsentative demokrati gives en klar overvægt, når Rigsdagens beslutning først bortfalder, når der er flertal imod den, og dette flertal oven i købet skal udgøre 35 pct. af de stemmeberettigede. Medens vælgernes manglende deltagelse i et forfatningsreferendum er det samme som et nej til en foreslået grundlovsændring (da et ja-flertal skulle udgøre 45 pct. efter 1915-grundloven og 40 pct. efter 1953-grundloven), er manglende deltagelse i et lovreferendum udtryk for tillid til og accept af de valgte repræsentanters beslutning.

Selv om partiet Venstre i 1938-39 holdt sig uden for forliget mellem regeringen og de konservative, var de fire gamle partier i princippet enige om at prioritere det repræsentative demokrati over det direkte demokrati på denne måde. Forskellen mellem flertallet og Venstre med hensyn til folkeafstemningsbestemmelsen bestod alene i, i hvilket omfang det repræsentative demokrati skulle tilgodeses. Venstres forslag til grundlovsændring indeholdt også en bestemmelse om fakultativt lovreferendum. Vælgerne fik herefter lidt bedre muligheder for at kræve referendum, idet kravet enten skulle kunne fremsættes af 2/5 af Rigsdagens medlemmer eller 10 pct. af vælgerne, når blot 15 rigsdagsmedlemmer havde begæret Kongens stadsfæstelse af et vedtaget lovforslag udsat. Det afgørende er dog, at også Venstre foreslog, at der skulle være flertal imod lovforslaget ved folkeafstemningen for at få det forkastet. Partiet foreslog imidlertid, at dette kun skulle være på 25 pct. af samtlige vælgere.

Efter at flertallets grundlovsforslag var faldet ved folkeafstemningen i maj 1939 med en meget lille margen - flertallet af ja-stemmer udgjorde 44.46 pct. af de krævede 45 pct. - kom nye grundlovsforhandlinger først igang efter besættelsen. En ny forfatningskommission blev nedsat i 1946; den fremkom i januar 1953 med et forslag til ny grundlov, der blev støttet af de fire gamle partier og Retsforbundet. Dette forslag indeholdt den bestemmelse om fakultativt lovreferendum, som nu findes i grundlovens par. 42.

Den gældende bestemmelse om fakultativt lovreferendum er i princippet udformet på samme måde som i det forkastede forslag fra 1939. Dog er den sidste rest af vælgerindflydelse på kravet om referendum fjernet, idet 113 af Folketingets medlemmer kan kræve referendum. Vælgernes medvirken er hverken nødvendig eller mulig. Hvad beslutningskompetencen angår, er par. 42 udtryk for et kompromis mellem de 35 pct., som flertallet foreslog i 1939, og de 25 pct., som Venstre havde foreslået. Der kræves et flertal imod det vedtagne lovforslag, og mindst 30 pct. af samtlige vælgere, til forkastelse af Folketingets beslutning.

Hensigten med indførelsen af det fakultative lovreferendum i grundloven i 1953 - en kompensation for afskaffelsen af Landstinget og en beskyttelse af mindretallet i Folketinget mod flertallet - kom klart frem i statsminister Erik Eriksens forelæggelsestale i Folketinget:

"Det var tanken, at landstinget skulle virke konservativt i den forstand, at det ikke alene skulle hindre overilede beslutninger, men også således, at det skulle hindre et mere tilfældigt folketingsflertal i at gennemføre en lovgivning, som ikke havde den fornødne tilslutning i befolkningen. Der har været almindelig enighed om, at denne sidste opgave er af stor betydning. Men der har også været overvejende enighed om, at landstinget ikke har kunnet løse den. Kommissionen har derfor stillet forslag om, at der fremtidig skal kunne afholdes folkeafstemning om sådanne omtvistede love ... Kommissionens flertal mener herved at have skabt en garanti for, at et tilfældigt rigsdagsflertal ikke kan vedtage en lovgivning af vidtrækkende betydning mod vælgernes ønske. Det erkendes samtidig, at en række love - det drejer sig i første række om finans- og skattelove - ikke bør kunne udsendes til folkeafstemning. Det er naturligvis ikke til at vide, hvor hyppigt der vil blive afholdt folkeafstemninger. Men jeg følger mig ganske overbevist om, at enhver regering forud for fremsættelsen af et lovforslag vil betænke sig to gange, hvis der er mulighed for, at det kan udsendes til folkeafstemning. Tanken herom vil utvivlsomt have betydelig forebyggende virkning og således virke som en effektiv beskyttelse for mindretallet." (Rigsdagstidende, Folketingets Forhandlinger, 1952/53 sp. 2014f).
Navnlig Socialdemokratiet havde i den forløbne periode udviklet en negativ holdning overfor det direkte demokrati og folkeafstemninger. I folketinget vendte Hans Hedtoft sig således imod det direkte demokrati, som det fungerede i Schweitz. Denne holdning var i direkte modstrid med, at partiet havde taget netop dette system som sit ideal. Socialdemokratiet ville tydeligvis som mindretalsbeskyttelse i stedet for referendum have foretrukket 'det udsættende veto', dvs. en udsættelse af Folketingets afgørelse i en nærmere bestemt periode. Hedtoft understregede, at 'den oppositionelle folkeafstemning', som han betegnede den, havde en anden karakter end de schweiziske folkeafstemninger, der var udtryk for det direkte demokrati. Socialdemokratiet ønskede at give det repræsentative demokrati en klar overvægt, hvilket kom til udtryk i dets forslag om 40 pct. som krav for forkastelse af et vedtaget lovforslag. Det var kun med stor betænkelighed og under pres, at partiet var gået med til de 30 pct. (Rigsdagstidende, Folketingets Forhandlinger, 1951/52, sp. 2217-2219).

Sammenfattende kan det om udviklingen i de fremsatte forslag om fakultativt lovreferendum siges, at tendensen er gået fra folkesuveræniteten og det direkte demokrati til mindretalsbeskyttelsen og det repræsentative demokrati. Den ordning, som findes i grundloven i dag, er uden den af alle fremsatte forslag, som i mindst omfang tilgodeser folkeflertallets mulighed for at øve indflydelse på lovens indhold. Denne udvikling er samtidig udtryk for grundlæggende ændringer i de fire gamle partiers holdning til referendum. Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre har efterhånden forladt deres oprindelige ønsker om at kontrollere det repræsentative demokrati med elementer af direkte demokrati. Disse partier har i stigende grad accepteret repræsentationen, ikke som en teknisk nødhjælp, men som en værdi i sig selv. Det Konservative Folkeparti og Venstre har derimod efterhånden erkendt, at det element af direkte demokrati, som referendum er udtryk for, kan gives en udformning, som i høj grad bidrager til det repræsentative demokratis funktionsevne - først og fremmest ved at beskytte mindretallet og ved at styrke kompromisvilligheden.
Figur 14.2 : Udviklingen i forslag om fakultativt lovreferendum
  Betingelse Beslutningskompetence
Det Radikale Venstre (1909) 30.000 vælgere Flertal for vedtagelse
Højre (1914) 1. Kongen
2. 2/5 af medlemmerne i Landstinget eller Folketinget
3. 5 pct. af vælgerne

Flertal for vedtagelse
Socialdemokratiet (1920) 50.000 vælgere Flertal for vedtagelse
Socialdemokratiet (1927) Mindretal af Folketingets medlemmer Flertal for vedtagelse
Kompromis mellem Socialdemokratiet, Radikale og Konservative (1939) 1. 2/5 af Rigsdagens medlemmer
2. 1/3 af Rigsdagens medlemmer + 15 pct. af vælgerne
Flertal på 35 pct. af vælgerne for forkastelse
Venstre (1939) 1. 2/5 af Rigsdagens medlemmer
2. 10 pct. af vælgerne (+15 af Rigsdagens medlemmer)
Flertal på 25 pct. af vælgerne for forkastelse
Par. 42 i grundloven af 1953 1/3 af Folketingets medlemmer Flertal af 30 pct. af vælgerne for forkastelse


14.3.3. De øvrige muligheder for referendum

Grundloven af 1953 indførte foruden det fakultative lovreferendum også obligatorisk referendum om valgretsalderen og om suverænitetsindskrænkning eller - som Max Sørensen formulerer det - "overdragelse af forfatningsmæssige beføjelser til internationale organer", hvis et lovforslag herom ikke vedtages med et flertal på 5/6. Begge disse former for referendum anvender det allerede omtalte forkastelsesprincip i par. 42, dvs. at der skal være et flertal imod forslaget blandt de vælgere, der deltager i afstemningen, og dette flertal skal omfatte mindst 30 pct. af samtlige stemmeberettigede, for at loven skat forkastes.

Der er for begge disse referendamuligheder tale om, at spørgsmål, som ellers skulle være afgjort ved en grundlovsændring, nu kan vedtages på en lettere måde. Dette er mest udpræget for valgretsalderen, som tidligere var bestemt i selve grundloven. For suverænitetsindskrænkninger gælder det, at kravet om et flertal på 5/6 er temmelig voldsomt, men på den anden side forekommer muligheden for, at et vedtaget lovforslag overlever et referendum langt lettere end den tunge procedure for grundlovsændring.

Disse muligheder for referendum repræsenterer begge et skridt bort fra folkesuveræniteten og det direkte demokrati i retning af, at det repræsentative demokrati tilgodeses. Det er i begge tilfælde tale om, at spørgsmål, som skulle gennem en vanskelig procedure, der krævede, at et folkeflertal tilslutter sig Folketingets beslutning, er lagt over til en lettere procedure, der blot forudsætter, at et folkeflertal af en betydelig størrelse (30 pct.) ikke forkaster Folketingets beslutning. Der er her ikke tale om nogen mindretalsbeskyttelse, men derimod om, at det repræsentative demokrati gives en klar overvægt i forhold til det direkte demokrati.

Endelig antages den danske politiske styreform at omfatte en ikke grundlovsreguleret mulighed for frivilligt og konsultativt referendum. Efter at et forslag om frivilligt referendum var gledet ud af det endelige grundlovsforslag, der blev vedtaget i 1915, diskuterede man, om dette betød, at frivillige referenda for fremtiden ville være udelukket. Kort tid efter gennemførtes et frivilligt og konsultativt referendum om salget af de vestindiske øer. Max Sørensen giver klart udtryk for, at der intet kan være til hinder for, at der uden for grundlovens rammer kan iværksættes en afstemning, hvis udfald kan tjene til vejledning for de kompetente led i statsstyret, men som ikke skal gøre indgreb i disse organers frie beslutningsret.

Sammenfattende kan det om folkeafstemningers indplacering i den danske styreform siges, at de kun i beskedent omfang er udtryk for, at folkesuverænitetstankegangen er slået igennem i form af elementer af direkte demokrati. Kun ved grundlovsændringer er der mulighed for folkeflertallet for direkte at tage en politisk beslutning. Selv her er muligheden dog vanskeliggjort med et krav om, at flertallet skal være på mindst 40 pct. af samtlige stemmeberettigede. Ved det fakultative lovreferendum har vælgerne ingen mulighed for at kræve et vedtaget lovforslag sendt ud til referendum, og vælger et mindretal i Folketinget at gennemføre et sådant krav, er det repræsentative demokrati tilgodeset temmelig langt på det direkte demokratis bekostning. Det, der er tilbage af det direkte demokrati, er i realiteten kun en vetoret, en ret til at stoppe lovforslag, der er vedtaget af Folketinget.
Figur 14.3.: Kombination af de centrale principper i den politiske styreform i Danmark
  Direkte demokrati Repræsentativt demokrati
Folke
suverænitet
Flertal kræves for vedtagelse af grundlovsændring.
"Vetoretten" :Et flertal på 30 pct. af vælgerne kan forkaste et vedtaget lovforslag (par. 42)
Lige og almindelig valgret (par. 29)
Forholdstalsvalgmåde (par.31)
Parlamentarisme (par. 15)
Mindretalsbeskyttelse Flertallet for vedtagelse af grundlovsændring skal være på 40 pct. af vælgerne(par. 88) 1/3 af Folketingets medlemmer kan kræve referendum om et vedtaget lovforslag (par. 42).


14.4. Oversigt over danske folkeafstemninger

Danmark er et af de lande, der har afholdt flest folkeafstemninger, idet der er gennemført 15 nationale folkeafstemninger. Der ses her bort fra de afstemninger, som kun har omfattet befolkningen i en del af riget - som for eksempel afstemningen på de vestindiske øer i 1868 eller den grønlandske afstemning i 1978 om forbud og rationering af spiritus. Der ses også bort fra de afstemninger, der blev gennemført i Sønderjylland i 1920, på Island i 1944 og på Færøeme i 1946 om disse landsdeles nationale tilhørsforhold.

Afholdelsen af referenda er i de senere årtier blevet hyppigere end tidligere. 12 af de 15 referenda er således blevet gennemført i perioden siden 1953. Det er dog noget af en tilsnigelse at påstå - som nogle har gjort - at de næsten forekommer lige så ofte som folketingsvalg. Selv om der i perioden 1953-80 blev afholdt 11 referenda og 12 folketingsvalg, blev fire af disse referenda afholdt samtidig - 25. juni 1963 om jordlovene - og to af de andre blev også afholdt samtidig - 28. maj 1953 om ændring af grundloven og nedsættelse af valgretsalderen. I realiteten er der derfor afholdt referendum 7 "gange", og en af disse gange, 21. september 1971, om nedsættelse af valgretsalderen - blev afstemningen kombineret med et folketingsvalg. I tabel 15.1. er de 14 referenda klassificeret efter de hovedformer, der er omtalt i afsnit 14.3.
Tabel 14.1.: Oversigt over danske referenda
i pct. af gyldige i pct .af vælgere Resultat
Vælgere Stemmeprocent Ja Nej Ja Nej Resultat
1 Obligatoriske forfatningsreferenda
06.09.1920
23.05.1939
28.05.1953
1.291.745
2.173.420
2.585.800
49.6
48.9
59.1
96.9
91.9
78.8
3.1
8.1
21.2
47.6
44.5
45.8
Vedtaget
Forkastet
Vedtaget
2 Fakultative lovreferenda
25.06.1963:
Erhvervelse af landbrug
Statshusmandslov
Kommunalforkøbsret
Naturfredning
3.043.170
73.0
73.0
73.0
73.0

38.4
38.6
39.6
42.6

61.6
61.4
60.4
57.4





44.5
44.3
43.6
41.5

Forkastet
Forkastet
Forkastet
Forkastet
Obligatoriske referenda om valgretsalderen
3 28.05.1953: fra 25 til 23 eller 21
30.5.61. 23 til 21
24.6.69. 21 til 18
21.9.71. 21 til 20
19.9.78. 20 til 18
2.815.100
2.880.337
3.309.551
3.378.087
3.615.158
57.1
37.3
63.6
86.2
63.2
54.6
55.0
21.4
56.5
53.8
45.4
45.0
78.6
43.5
46.2
16.5
49.8
36.5
29.0
23 vedtaget
Vedtaget
Forkastet
Vedtaget
Vedtaget
4 Obligatoriske lovreferenda om suverænitetsafgivelse
2.10.72. tiltrædelse af EF 3.453.763 90.1 63.3 36.7 32,9 Vedtaget
5 Frivillige og konsultative referenda
14.12.16. Vestindiske øer
27.2. 86. EF-pakken
1.200.000
3.882.100
37.4
74.8
64.2
56.2
35.8
43.8
Vedtaget
Vedtaget

Der er gennemført tre referenda om grundlovsændringer. De politiske forhandlinger frem til disse afstemninger er allerede omtalt. Her skal fremhæves., at ja-procenten i alle tre tilfælde har været tæt på det krævede - ikke på grund af høje nej-procenter, men derimod på grund af en forholdsvis lav valgdeltagelse.

De større partier må hver for sig antages at have noget nær veto-ret over for grundlovsændringer. Selv om man i 1953 reducerede kravet om et flertal på 45 pct. til et flertal på 40 pct. af samtlige vælgere, så viser erfaringen, at et af de større partier blot ved at forholde sig passivt kan bringe et forslag til grundlovsændring i fare. Ved de to første grundlovsafstemninger lykkedes det ikke at nå frem til enighed mellem de fire gamle partier. I 1920 gjorde Socialdemokratiet intet for at få sine tilhængere til at stemme ja, hvilket viste sig i en ret lav valgdeltagelse og et flertal, der kun lå 2.6 pct. over det krævede. I 1939 var det Venstre, som forholdt sig passivt, hvilket førte til forslagets fald, selv om kun 8 pct. af de afgivne stemmer var imod det.

Selv små partier og politiske grupper må antages ved en energisk indsats at kunne bringe et grundlovsforslag, som de store partier er enige om, i fare. I 1953 gik de fire gamle partier og Retsforbundet ind for grundlovsændringen, og Danmarks kommunistiske Parti var det eneste af de partier, der var repræsenteret på Rigsdagen, der gik imod forslaget. Desuden var der i borgerlige kredse - navnlig i Venstre - en del modstandere. Det lykkedes disse kræfter fra partisystemets yderste venstre og højre fløj at mobilisere en femtedel af de afgivne stemmer imod forslaget. De store partiers enighed afspejlede sig i den hidtil største valgdeltagelse ved et forfatningsreferendum - hvilket alligevel var omkring 20 pct. lavere end ved det netop afholdte folketingsvalg - og 45 pct.-kravet blev kun lige klaret.

Den nye mulighed for fakultativt lovreferendum, som blev indført i 1953, er kun blevet anvendt en gang. Det var i juni 1963, da folketingsmedlemmerne fra Venstre og Det konservative Folkeparti krævede referendum om fire jordlove, der var blevet vedtaget med Socialdemokratiets, Det radikale Venstres og SF's stemmer. Lovene havde et klart principielt indhold, idet der var tale om en afvejning af den private ejendomsret over for en højere grad af offentlig regulering. Stemmetallene tyder på, at vælgerne tog en samlet stilling til de fire lovforslag. Kun naturfredningsloven adskiller sig med en lidt lavere nej-procent.

Mange havde før 1953 stillet sig tvivlende over for det nye referendums anvendelighed og anfægtet, at det ville komme til at virke efter sin hensigt. Ledende jurister havde endog betegnet folkeafstemningsreglerne som en skueret. Jordlovsafstemningen viste imidlertid, at det fakultative referendum kunne tjene som en effektiv mindretalsgaranti i en situation, hvor der ikke i befolkningen var flertal for de gennemførte reformtanker. Valgdeltagelsen var højere end i noget tidligere referendum, og den lå kun 12-13 pct. under deltagelsen ved det forudgående og det efterfølgende folketingsvalg. Flertallet af nej-stemmer efterlod heller ingen tvivl om befolkningens holdning til forslagene. Selv skeptikere måtte erkende, at denne folkeafstemning var et stærkt argument for referenda som et led i det danske folkestyre.

Hovedresultatet af folkeafstemningen i 1963 var en udskydelse af de igangværende planlægningsbestræbelser inden for den fysiske planlægning og en vis ændring af de planlægningsprincipper, som havde ligget til grund for forslaget. De borgerlige partier havde navnlig rettet deres kampagne mod den øgede ekspropriationsadgang. Da VKR-regeringen i 1969-70 fremsatte og fik gennemført en række love inden for dette område, anvendte man en mindre centralistisk planlægningsmodel og undgik at bruge ordet "ekspropriation". Man kan dog anlægge den betragtning, at 'lovkomplekset i sin helhed tilsigtede at være lige så stærkt, som hvis det havde indeholdt en udvidet adgang til ekspropriation'.

Forslag om nedsættelser af valgretsalderen har været et stadig tilbagevendende tema i efterkrigstidens politiske debat, og fem af de 14 danske referenda har været om dette spørgsmål. De danske erfaringer med referenda hviler derfor i ikke ringe grad på afstemninger om valgretsalderen. Disse erfaringer peger i retning af, at valgdeltagelsen er væsentlig lavere ved referenda end ved folketingsvalg. Bortset fra folkeafstemningen i september 1971, der blev afholdt samtidig med et folketingsvalg, har valgdeltagelsen ved referenda om valgretsalderen ligget mere end 20 pct. lavere end ved folketingsvalg på samme tid. I 1961 lå valgdeltagelsen usædvanlig lavt, næsten 50 pct. lavere end ved folketingsvalget året før. Den lavere valgdeltagelse kan enten tages som udtryk for en forholdsvis ringe interesse for dette forfatningsprægede spørgsmål og/eller som et udtryk for tillid til og accept af Folketingets beslutning. Med tanke på resultatet i 1969 og med tanke på de ret beskedne flertal - gerne i størrelsesordenen 55 pct. for og 45 pct. imod - er det nok snarere et udtryk for ringe interesse end for accept af Folketingets beslutninger.

Erfaringerne peger desuden i retning af, at referenda kan have en konservativ funktion i den betydning, at de medfører en langsommere realisering af de reformønsker, der er flertal for i Folketinget. I 1953 valgte vælgerne den højeste valgretsalder af de to alternativer, som Folketinget stillede dem overfor. I 1961 deltog kun godt en tredjedel af vælgerne i afstemningen, og noget tyder på, at en højere valgdeltagelse ville have styrket modstanderne af nedsættelsen til 21 år. Endelig forkastede vælgerne i 1969 en valgretsalder på 18 år, som de accepterede i 1978.

Den mest dramatiske og skelsættende folkeafstemning i dansk politik var afstemningen i oktober 1972 om dansk indtræden i De Europæiske Fællesskaber (EF). Denne folkeafstemning var usædvanlig af flere grunde. For det første blev selve spørgsmålet om folkeafstemning rejst på en lidt usædvanlig måde. Socialdemokraten Per Hækkerup foreslog allerede i maj 1971, at der skulle afholdes en vejledende folkeafstemning før den endelige afstemning i Folketinget. Få dage efter vedtog Socialdemokratiets hovedbestyrelse og folketingsgruppe, at der - uanset om der i Folketinget blev opnået et flertal på 5/6 eller ikke - skulle afholdes et decisivt referendum om Danmarks tiltrædelse af EF, idet reglerne i grundlovens par. 20 skulle følges. Det radikale Venstre tilsluttede sig dette forslag, som tøvende blev accepteret af de to store borgerlige partier.

Dette forslag om et referendum, før det var nødvendigt efter par. 20, peger for det andet i retning af, at referenda kan tjene andre funktioner, end de sædvanligvis tillægges. Udover at give befolkningen en mulighed for at deltage direkte i den politiske beslutningsproces og at skabe en garanti for, at betydelige mindretalsinteresser ikke tilsidesættes af et lille folketingsflertal, kan referenda også have en afpolitiserende funktion. Socialdemokratiet - og i nogen grad Det radikale Venstre - var i begyndelsen af 1970'erne splittede på EF-spørgsmålet, og partiets forslag om, at der under alle omstændigheder skulle afholdes en folkeafstemning om den danske indtræden i EF, kunne sigte på at tage dette spørgsmål ud af valgkampen op til det kommende folketingsvalg. Ved at henvise til at EF-spørgsmålet ikke skulle afgøres ved folketingsvalget, men derimod ved en senere folkeafstemning, kunne partiet forsøge at standse den afvandring af vælgere til Socialistisk Folkeparti, som truede ved en stærk politisering af EF-spørgsmålet.

EF-afstemningen var for det tredje usædvanlig på grund af valgkampen og selve resultatet af afstemningen. Kampagnen forud for afstemningen i oktober 1972 var uden tvivl den mest omfattende og ophidsede i dansk politik. Den havde i høj grad karakter af at være en konfrontation mellem "the establishment", de gamle partiers ledere og de store organisationer på den ene side og de venstreorienterede partier, nye organisationsdannelser og græsrødderne på den anden. Denne kampagne bidrog uden tvivl til at fremme splittelsen i nogle partier - men navnlig i Socialdemokratiet og Det radikale Venstre - og til fremvæksten af forestillinger om en kløft mellem politikerne og folket samt forestillinger om en krise for folkestyret. Valgdeltagelsen på 90 pct. - større end ved noget folketingsvalg vidner om den store folkelige interesse for EF-spørgsmålet og den betydning, man tillagde afstemningen.

EF-afstemningen bidrager med nogle vigtige nuancer til opfattelsen af referenda som en konservativ mindretalsgaranti. Afstemningsresultatet demonstrerede nok en vis forskel mellem Folketingets medlemmer, hvor næsten 80 pct. stemte for dansk EF-medlemskab, og vælgerne, hvor 63 pct. stemte for. Men der var ikke tale om, at et lille flertal i Folketinget blev forhindret i at gennemføre et forslag, som der ikke var tilslutning til i befolkningen. EF-afstemningen mobiliserede nok mange modstandere - faktisk tilstrækkelig mange til at opfylde det ene af de to krav for forkastelse - men de udgjorde så langt fra et flertal, og afstemningen havde derfor ikke nogen konservativ funktion i den betydning, at den fik en retarderende konsekvens for den politiske udvikling. Man kan derimod sige, at afstemningen havde en konservativ karakter i partipolitisk henseende, idet tilslutningen til EF var stærkt stigende, jo længere man bevægede sig til højre i partisystemet.

Der er i Danmark kun gennemført to konsultative referenda, selv om der har været fremsat mange forslag herom. Første gang var i 1916. Den radikale regering foreslog efter forhandlinger med USA, at de vestindiske øer skulle overdrages til USA. Oppositionen, der havde flertal i Landstinget, benyttede lejligheden til at kræve den nye grundlov af 1915 sat i kraft og nyvalg til Folketinget udskrevet. Efter lange forhandlinger enedes partierne dog om at undgå valg i den vanskelige situation under verdenskrigen. I stedet skulle man danne en samlingsregering med optagelse af kontrolministre og foreligge spørgsmålet om at sælge de vestindiske øer for vælgerne. De konservative satte en kraftig agitationskampagne i gang, men deltagelsen i folkeafstemningen var beskeden, og der blev flertal for salget. Rigsdagen vedtog herefter at sælge Øerne til USA.- Anden gang var i februar 1986 om ændringer i EF-samarbejdet, den såkaldte EF-pakke, som regeringen gik ind for, medens et flertal i Folketinget var imod.

Siden 1916 er det ved mangfoldige lejligheder blevet foreslået at afholde vejledende folkeafstemninger. For efterkrigstiden har en amerikansk forsker optalt, at folkeafstemninger er blevet "alvorligt overvejet eller foreslået" i alt 21 gange. Inden for de seneste 10 år har Fremskridtspartiet flere gange fremsat forslag il Folketinget om en vejledende folkeafstemning om indførelse af atomkraft og en enkelt gang om folkeafstemning om Statens Kunstfond. VS har fremsat forslag om folkeafstemning om ekspropriation af olie og gasforekomster og SF har fremsat forslag om vejledende folkeafstemning om Danmarks medlemskab af EF. Disse forslag er enten blevet henvist til udvalg, der ikke har afgivet betænkning, eller de er blevet forkastet ved den endelige afstemning.

Sammenfattende kan det om både de gennemførte og de foreslåede referenda siges, at de kun i forholdsvis ringe omfang har påvirket den politiske udvikling. Den største indflydelse har forkastelsen af jordlovene i 1963 og vedtagelsen af Danmarks indtræden i EF i 1972 uden tvivl haft. Mange af de 15 folkeafstemninger har imidlertid omhandler forfatningsmæssige spørgsmål som kun i begrænset omfang har haft vælgernes interesse, og som kun indirekte har haft betydning for de konkrete politiske beslutninger.

Bortset fra to tilfælde har valgdeltagelsen ved referenda været mindre end ved folketingsvalg. Det ene tilfælde forklares ved, at en afstemning om valgretsalderen var kædet sammen med et folketingsvalg. Ved EF-afstemningen i 1972 var der derimod tale om den største valgdeltagelse herhjemme, og også ved jordlovsafstemningerne var deltagelsen forholdsvis høj. Dette peger i retning af, at vælgerne i højere grad er villige til at deltage i referenda, når der forelægges dem politiske afgørelser af principiel karakter indenfor bestemte politiske sagområder.

Referenda har ikke blot den virkning, at Folketingets beslutninger standses eller udskydes. I syv af 15 tilfælde er Folketingets beslutning blevet godkendt af vælgerne (to grundlove, tre nedsættelser af valgretsalderen samt de to beslutninger om indtræden i EF og salget af de vestindiske øer). I seks andre tilfælde, hvoraf jordlovene tegner sig for de fire og grundlovsforslaget i 1939 og forslaget i 1969 om 18 års valgret for de to, har vælgerne forkastet Folketingets beslutning. I ét tilfælde havde vælgerne et bundet valg mellem en lille og en stor nedsættelse af valgretsalderen, og her foretrak de i 1953 den "konservative" løsning med en lille nedsættelse til 23 år, således at nedsættelsen til 21 år måtte vente 8 år. Hvis man, som nogen har gjort, henregner dette til den konservative modstand mod forandringer, bliver der altså 7 for ændringer og 7 for status quo. Hertil kommer som nr. 15 resultatet af afstemningen i februar 1986 om EF-pakken, der ikke lader sig passe ind i dette mønster.

De små partier på venstre og højre fløj har forgæves forsøgt at fremkalde referenda om forskellige konkrete spørgsmål. De har imidlertid enten haft for ringe størrelse til at kunne opfylde kravet om 1/3 af Folketingets medlemmer (60 mandater) og dermed fremkalde et fakultativt lovreferendum, eller de har ikke haft held til at komme igennem med forslag om konsultative referenda. Hvis referenda skal fungere som en beskyttelse af mindretallet i Folketinget, så forudsætter det åbenbart, at mindretallet har en vis størrelse. De giver derimod ikke megen beskyttelse af eller indflydelse til små mindretal!

Selv om Danmark er et af de lande, der har gennemført flest referenda, må konklusionen altså blive, at de iagttagelige konsekvenser af det direkte demokrati i Danmark er såre begrænsede. I hvilket omfang bestemmelserne om folkeafstemning har haft mere usynlige virkninger i retninger af større hensyn til mindretallet og større kompromisvillighed, er det vanskeligt at sige noget om uden indgående case studier.


14.5. Konklusion

Dette kapitel har beskrevet, hvordan der oprindelig var en tæt forbindelse mellem demokrati og borgernes direkte deltagelse i den politiske beslutningsproces. Først for et par hundrede år siden begyndte man at kombinere forestillingerne om demokrati og repræsentation, og det gav anledning til forskellige teorier om demokrati. Det danske folkestyre er ikke nogen realisering af en af disse teorier, men tankegangen har fundamentalt været domineret af det repræsentative demokrati som en værdi i sig selv. Kun Socialdemokratiet - og i en vis udstrækning Det radikale Venstre - har anset den valgte forsamling som en teknisk nødhjælp, der skulle holde sig til det mandat, den var valgt på, og som burde kontrolleres eller i hvert fald suppleres med elementer af direkte demokrati i form af initiativ og referendum.

Indførelsen af folkeafstemningsinstituttet i Danmark kan ses som et led i den fortsatte demokratisering af den politiske styreform. Analysen af argumenterne for og den konkrete udformning af det obligatoriske forfatningsreferendum og det fakultative lovreferendum peger dog i retning af, at folkesuveræniteten og det direkte demokrati kun i beskedent omfang er blevet tilgodeset i forhold til mindretalsbeskyttelsen og det repræsentative demokrati.

De gennemførte referenda har ikke ført til en dynamisk udvikling af de spæde muligheder for direkte folkelig medvirken i den politiske beslutningsproces. De danske referenda har i mange tilfælde omhandler forfatningsmæssige forhold, som kun i ringe grad har interesseret vælgerne, hvilket gennemgående har medført en lavere valgdeltagelse end ved folketingsvalgene. I de få tilfælde, hvor der har været tale om at inddrage befolkningen i afgørelsen af mere konkrete politiske sager, hvor forskellige politiske hovedprincipper blev konfronteret, har valgdeltagelsen, sammenlignet med folketingsvalgene, været næsten lige så høj eller højere.

Den politiske tendens i resultaterne fra de danske referenda er ikke entydig. I halvdelen af tilfældene medførte folkets direkte inddragelse i beslutningsprocessen en udskydelse af reformer, som der var flertal for i den valgte forsamling. Her kan man sige, at de afholdte referenda fungerede som en konservativ beskyttelse af mindretallet i den valgte forsamling. Denne funktion blev imidlertid ikke varetaget i den anden halvdel af tilfældene, hvor reformforslagene blev godkendt af vælgerne. I det omfang de danske referenda i det hele taget fungerer som en beskyttelse af mindretallet, er det kun som en beskyttelse af forholdsvis store mindretal. De gældende regler har vist sig særdeles vanskelige at udnytte for små mindretal, både når det drejer sig om at standse vedtagne lovforslag, og når det drejer sig om at fremme egne initiativer.

Det er på denne baggrund, at jeg afslutningsvis vil rejse nogle normative overvejelser til nærmere diskussion. Som omtalt i afsnit 14.3. har Max Sørensen været inde på, at udviklingen herhjemme med hensyn til at omsætte folkesuverænitetens princip i forfatningsmæssige normer og praktisk politik er ført så langt, som "det vel er praktisk gørligt". Han skriver videre: "Uanset den moderne tekniks muligheder for direkte og umiddelbare opinionstilkendegivelser, må der i ethvert samfund af blot nogenlunde størrelse nødvendigvis være gennem valgte repræsentanter, at de afgørende beslutninger i statsstyret træffes. Det direkte folkestyre, hvor alle borgere tager umiddelbart del i beslutningerne, lader sig ikke praktisere."

Nu kan man sige, at der vel ikke er tale om noget skarpt enten-eller. Hvorfor skulle man ikke kunne træffe nogle, eventuelt mange, af de afgørende beslutninger ved direkte afstemninger, hvori alle borgerne deltager? Dette afviser Max Sørensen heller ikke: "Dette udelukker imidlertid ikke, at der om visse spørgsmål iværksættes en umiddelbar meningstilkendegivelse i form af folkeafstemninger som et supplement til, eller korrektion af, de valgte repræsentanters beslutninger, men heller ikke denne form for umiddelbart demokrati kan i det moderne samfund udstrækkes til at blive mere end den forholdsvis sjældne undtagelse" (Sørensen). Hertil kan man spørge: Hvorfor ikke? Hvad skulle der være i vejen for, at flere afgørelser end i dag - eventuelt en, to eller flere hvert år - blev lagt ud til vælgernes direkte godkendelse eller forkastelse? Ud fra en demokratisk betragtning må det siges, at vælgerne får større indflydelse, og princippet om politisk lighed realiseres i højere grad, når vælgerne direkte får mulighed for at tage stilling til de politiske beslutningers indhold. Hvis man mener, at det er ønskeligt, at folkeflertallet bestemmer indholdet af de politiske beslutninger, hvorfor skulle det så ikke være muligt i højere grad end i dag at realisere dette princip?

To muligheder forekommer nærliggende ved en kommende grundlovsændring, hvis man skulle ønske at fortsætte demokratiseringen af den politiske styreform ved i højere grad at tilgodese det direkte demokrati. For det første kunne man genoplive tanken om, at et antal vælgere - for eksempel 5 pct. af vælgerne, hvilket i dag ville svare til op mod 200.000 - skulle kunne kræve et referendum om et vedtaget lovforslag. Denne form for fakultativt referendum, som Socialdemokratiet og Det radikale Venstre længe gjorde sig til talsmand for, ville bidrage til at stimulere den politiske interesse i befolkningen. Den ville også skærpe folketingsmedlemmernes opmærksomhed om, hvorvidt det, de vedtager, ville kunne overleve et referendum, der blev krævet af vælgerne. På den måde ville den meget omtalte kløft mellem vælgerne og politikerne blive mindre, uanset at der kom mange eller få af den slags referenda.

Endelig ville denne form for fakultativt referendum nok i højere grad give vælgerne mulighed for at få indflydelse på konkrete politiske sager frem for de mere forfatningsmæssige sager, der hidtil har været dominerende. Den anden - og nok mere vidtgående - mulighed ville være at give et antal vælgere - for eksempel 5 pct. eller, hvis det synes for letsindigt, 10 pct. - mulighed for at få deres eget forslag forelagt vælgerne. Der findes i dag ingen mulighed for folkeinitiativ herhjemme, men dets indførelse ville i høj grad kunne styrke den direkte folkelige indflydelse På den politiske beslutningsproces.

Tilhængere af den rene form for repræsentativt demokrati vil sikkert imødegå sådanne tanker ved at henvise til de klassiske argumenter om ansvarsforflygtigelse og vælgernes manglende evne til og interesse for at deltage i den politiske beslutningsproces. Man vil måske også pege på, at de oprindelige forudsætninger for nødvendigheden af repræsentative organer - samfundets størrelse og den sociale og økonomiske ulighed mellem borgerne - fortsat gør sig gældende. Over for sådanne argumenter vil jeg for det første fremhæve, at der netop ikke er tale om et enten-eller. Styreformen behøver ikke være et rent direkte demokrati eller et rent repræsentativt demokrati. Forestillingen om, at alle borgere skulle deltage direkte i alle politiske sager hele tiden, er måske nok urealistisk, men fra den nuværende situation og dertil er der unægteligt et langt spring. Som antydet kan der meget vel peges på praktiske muligheder for en større folkelig deltagelse, som vil styrke styreformens demokratiske karakter, samtidig med at repræsentative organer ville have både eksistensberettigelse og væsentlig indflydelse på den politiske udvikling.

For det andet er det vel i dag de færreste, der vil tilslutte sig Alf Ross' pessimistiske menneskesyn: "... at den store mængde er overvejende træg og konservativ, behersket af fordomme og traditioner, mistroiske mod alt nyt." Siden begyndelsen af 1950'erne har store dele af den danske befolkning faktisk vist stor interesse for at deltage i politik, om end i nogen grad under andre former end de traditionelle. Det er også omtalt, at udfaldet af de danske referenda ikke entydigt kan tages til indtægt for en konservativ tendens. Endelig vil jeg om forudsætningerne for nødvendigheden af repræsentative organer sige, at disse forudsætninger i et levende demokrati til stadighed bør være genstand for drøftelse og anfægtelse, således at man ikke henfalder til vanetænkning og fordomme. Man kan netop rejse spørgsmålet, om ikke den moderne teknik og den sociale udvikling i de moderne velfærdsstater skaber stærkt forøgede muligheder for en større folkelig deltagelse i den politiske beslutningsproces.

Det er værd at overveje, om den moderne teknik med radio, fjernsyn, telefon, bredbåndsnet, skærmterminaler, datacentraler m.v. ikke kan bøde på de vanskeligheder, som størrelsesproblemet rejser. Hvis man ikke kan samle hele befolkningen fysisk på samme sted, kan den samles gennem massemedierne, således at der sker en fortløbende kommunikation i det, som Leif Lewin har kaldt et "interaktivt demokrati". Nogle finder måske disse perspektiver skræmmende, men spørgsmålet er, om nye tekniske muligheder ikke kan udvikle demokratiet i stedet for at være en fare for det?

På tilsvarende måde er det værd at overveje, om den moderne velfærdsstat med dens stærkt øgede undervisningsniveau, sociale sikkerhedsnet og større lighed i de økonomiske ressourcer ikke repræsenterer en nutidig tilnærmelse til den lighed, der prægede det selvejer-bondesamfund, som Rousseau og Jefferson havde i tankerne? Selv om der fortsat er betydelige sociale og økonomiske uligheder i et samfund som det danske, og selv om det politiske demokrati under en eller anden form må kombineres med et økonomisk demokrati for at skabe de rette forudsætninger for større grad af folkelig deltagelse og politisk lighed (ifølge Robert Dahl), så adskiller forholdene sig i dag fundamentalt fra dem, der for eksempel fik en John Stuart Mill til at tale om nødvendigheden af at give det højtuddannede mindretal en særlig indflydelse.

Hvad angår forudsætningeme for en direkte folkelig deltagelse i den politiske beslutningsproces, vil jeg endelig pege på, at den offentlige sektors vækst og den offentlige regulering af stadig flere livsområder indebærer, at borgerne i dag i langt større udstrækning end tidligere har konkrete interesser at varetage i den proces, der former vilkårene for deres hverdag. 

Når en stadig større del af borgernes liv reguleres politisk, er det så ikke også rimeligt, at de også får større mulighed for direkte politisk indflydelse og ansvar?